土地是不可再生資源之一，極其寶貴，土地合理利用是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步和重要基礎(chǔ)。我國人口重多，資源相對不足，土地資源尤為緊缺，因此要大力提倡小城鎮(zhèn)在建設(shè)過程中堅持土地的合理利用。

　　《城市建設(shè)理論研究》雜志擁有一大批專家、顧問，為城市建設(shè)發(fā)展獻(xiàn)計獻(xiàn)策、研討把脈。以“把脈城市建設(shè)發(fā)展，解讀城市經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)，展示市長創(chuàng)新方略，弘揚(yáng)城市和諧文化。”為辦刊宗旨，堅持“期期精彩、篇篇可讀”的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

　　一、小城鎮(zhèn)建設(shè)的意義和作用

　　(一)小城鎮(zhèn)建設(shè)的意義

　　發(fā)展小城鎮(zhèn)是一條符合中國國情的農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路，是帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略。對內(nèi)擴(kuò)大內(nèi)需，開拓市場，推動國民經(jīng)濟(jì)增長，增加農(nóng)民收入具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。帶動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會，擴(kuò)大農(nóng)村市場容量;有利于提高農(nóng)民素質(zhì)，改善生活質(zhì)量。

　　(二)小城鎮(zhèn)建設(shè)的作用，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)，推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化，是合理配置資源，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略舉措

　　小城鎮(zhèn)建設(shè)的作用是：小城鎮(zhèn)是非功過吸納農(nóng)村剩余勞動力的主力。隨著農(nóng)村改革的深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有了長足的發(fā)展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小城鎮(zhèn)商業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展都干需要大量的勞動力。小城鎮(zhèn)是農(nóng)產(chǎn)品加工增值的場所和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的基地。小城鎮(zhèn)的家產(chǎn)品加工較為集中，規(guī)模較大，可以形成規(guī)模效益。這些加工企業(yè)逐步發(fā)展為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)展為工業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)向工業(yè)的轉(zhuǎn)化，小城鎮(zhèn)起著不可替代的作用。

　　小城鎮(zhèn)的集散作用。小城鎮(zhèn)是農(nóng)村和大中城市的中間紐帶。一方面，可以把農(nóng)村的農(nóng)副產(chǎn)品收集起來運(yùn)往城市銷售，還可以把工業(yè)用農(nóng)產(chǎn)品原料收集起來運(yùn)往城市銷售;另一方面，農(nóng)村用的日常清潔生活用品和生產(chǎn)資料等也要通過小城鎮(zhèn)進(jìn)行中轉(zhuǎn)和銷售。

　　二、小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地利存在的問題

　　小城鎮(zhèn)在農(nóng)村發(fā)展中占據(jù)著主導(dǎo)地位，發(fā)展小城鎮(zhèn)對于推動我國農(nóng)村城市化建設(shè)和工業(yè)化進(jìn)程，加快農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，解決農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境污染、資源浪費(fèi)、耕地建設(shè)等問題有著積極的作用。但是在土地利用方面卻存在著以下問題。

　　(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散，建設(shè)用地劇增耕地銳減

　　我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以原來的自然村落為依托發(fā)展起來的，具有明顯的地域?qū)傩裕�零散分布于農(nóng)村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散分布帶來了三個方面不良影響：

　　一是農(nóng)村大量從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口難以轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，使得我國小城鎮(zhèn)呈現(xiàn)出數(shù)量多規(guī)模小的格局。

　　二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間難以實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的共享和協(xié)作，集聚效益不明顯。

　　三是農(nóng)村兼營現(xiàn)象普遍，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步履艱難。

　　我國是個人多地少的國家，隨著國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的蓬勃發(fā)展以及人口的不斷增長和人民居住條件物日益改善，建設(shè)用地的迅速增大造成耕地的日漸縮小和人均占地的急劇減少，使得人地關(guān)系惡化。

　　(二)小城鎮(zhèn)新建繼續(xù)占地，廢棄舊小城鎮(zhèn)擱荒

　　因?yàn)樾〕擎?zhèn)的規(guī)劃而要求的遷并和新建是符合客觀實(shí)際和社會發(fā)展需要的，但是同時也帶來一些新的問題。

　　一方面新的小城鎮(zhèn)建設(shè)繼續(xù)擴(kuò)大占地，另一方面舊小城鎮(zhèn)又沒及時復(fù)墾利用。事實(shí)上，這些土地即使被復(fù)墾利用，也需要逐步恢復(fù)提高到可以生產(chǎn)的長期過程，從而直接或間接造成農(nóng)業(yè)用地的減少。

　　(三)小城鎮(zhèn)擴(kuò)建，鄰近良田遭殃

　　小城鎮(zhèn)用地在空間的擴(kuò)展最主要表現(xiàn)為其周圍土地首先被占用。這一范圍內(nèi)的土地基本上長期共存耕種和良田，多為菜地，單產(chǎn)水平很主高。小城鎮(zhèn)占地不僅是數(shù)量的問題而且是質(zhì)量的問題，這也是造成全國耕地總體質(zhì)量有所下降的重要原因這一。

　　(四)居民點(diǎn)小而散亂，縮減遷并困難

　　我國的村鎮(zhèn)尤其是自然村落，絕大多數(shù)是在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的，建設(shè)布局表現(xiàn)為數(shù)量多、規(guī)模小、分散零亂。受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平和鄉(xiāng)民戀地思想深厚及第二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢的影響，農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)低待思想等因素的影響，村莊的縮減遷并步履艱難，進(jìn)展緩慢。

　　(五)吃飯與建設(shè)難以平衡

　　因受經(jīng)濟(jì)利益差異的驅(qū)動，各地都把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)放在第二三產(chǎn)業(yè)上，而放松甚至輕視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此在具體落實(shí)劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和規(guī)劃建設(shè)區(qū)時，普遍產(chǎn)生擔(dān)心基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)會影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的想法，自己不愿意多承擔(dān)任務(wù)，總想把任務(wù)推讓給其他市、縣、鄉(xiāng)、村，個別地方甚至“犧牲農(nóng)業(yè)搞工業(yè)，吃飯靠買糧”，對耕地保護(hù)不夠重視甚至有抵觸情緒。

　　三、小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地合理利用的主要途徑

　　土地是十分寶貴的資源和資產(chǎn)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的重要基礎(chǔ)，在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，只有通過科學(xué)規(guī)劃，合理布局等一系列有效措施和途徑，才能做到小城鎮(zhèn)的建設(shè)與土地合理利用兩者的有機(jī)協(xié)調(diào)，為小城鎮(zhèn)創(chuàng)造良好的發(fā)展空間。

　　(一)科學(xué)規(guī)劃，合理布局

　　小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化重要組成部分，要與大中城市的發(fā)展統(tǒng)籌考慮，制定科學(xué)和發(fā)展規(guī)劃，合理布局，使其協(xié)調(diào)發(fā)展。制定科學(xué)發(fā)展規(guī)劃是搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)的前提條件和基礎(chǔ)工作。編寫規(guī)劃要堅持高起點(diǎn)，堅持為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，與土地利用、環(huán)境保護(hù)、社會發(fā)展等方面的規(guī)劃相協(xié)調(diào)，體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和文化特色。編寫規(guī)劃既要量力而行，又要盡力而為。適度超前，為小城鎮(zhèn)今后的建設(shè)和發(fā)展留有余地。規(guī)劃修訂時要廣泛聽取群眾意見和建議，增強(qiáng)規(guī)劃編制的科學(xué)性和群眾執(zhí)行規(guī)劃的自覺性，加大對規(guī)劃執(zhí)行的確良群眾基礎(chǔ)監(jiān)督力度。

　　(二)集約用地，堅持土地有償使用

　　我國人多地少，耕地資源尤為珍貴。必須保護(hù)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)能力，特別是保護(hù)耕地。我國人均耕地不及世界人均(0.25公頃)的47%,到2030年，我國人口達(dá)到16億人，但從現(xiàn)在起，必須占用耕地的因素相加將減少耕地2070萬公頃。小城鎮(zhèn)發(fā)展較快的地區(qū)一般是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)往往又是土地資源最為緊缺、耕地質(zhì)量較高的地區(qū)，這些耕地資源流失了，開發(fā)后備資源來彌補(bǔ)。因此保護(hù)小城鎮(zhèn)周邊的耕地尤為重要。

　　自1997年以來，我國實(shí)行了改變無償無期限無流動為有償有期限的流動為主要內(nèi)容的土地使用制度改革。在小城鎮(zhèn)土地使用和土地管理制度上改革過程中，應(yīng)在堅持土地有償使用制度這一大方面的前提下，將土地使用制度引向深入，逐步擴(kuò)大土地有償使用范圍，在土地出讓的基礎(chǔ)上，增加土地有償使用方式，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場機(jī)制運(yùn)行的需要。對土地利用方式，實(shí)行規(guī)劃控制和用途管制。即以土地利用規(guī)劃、小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃及土地利用分區(qū)等為依據(jù)，鼓勵國有土地功能和集體非農(nóng)建設(shè)用地向符合規(guī)劃所確定的用途轉(zhuǎn)變，禁止國有土地和集體非農(nóng)建設(shè)用地向不符合規(guī)劃要求的方面轉(zhuǎn)變。

　　(三)加強(qiáng)規(guī)劃管理

　　小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理要加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，充分發(fā)揮“有形的手”和“無形的手”相結(jié)合的雙重調(diào)控作用，建立與市場機(jī)制相應(yīng)的規(guī)劃管理機(jī)制，實(shí)行以行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律等手段相結(jié)合的綜合管理。

　　要建立與土地出讓、轉(zhuǎn)讓的市場機(jī)制相適應(yīng)的規(guī)劃用地管理機(jī)制。對于出讓、轉(zhuǎn)讓的土地必須規(guī)定明確的土地使用條件，保證小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃真正落到實(shí)處。

　　要建立規(guī)劃實(shí)施反饋機(jī)制。為了主動、積極適應(yīng)瞬息萬變的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，加強(qiáng)規(guī)劃對土地開發(fā)利用的及時調(diào)控能力，需要建立規(guī)劃實(shí)施反饋機(jī)制，保證規(guī)劃始終具有切實(shí)的指向作用。

　　要建立規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。包括：上級政府對所審批的規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督機(jī)制;同級人大的監(jiān)督機(jī)制;規(guī)劃報批前分開展覽制度和重要地區(qū)的規(guī)劃實(shí)行聽證制度等公眾參與監(jiān)督機(jī)制。

　　另外，為了加強(qiáng)規(guī)劃管理，還應(yīng)充實(shí)規(guī)劃機(jī)構(gòu)人員和增撥規(guī)劃管理經(jīng)費(fèi)。

　　結(jié)束語

　　節(jié)約用地是我國的基本國情，小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)高舉這面旗幟，從大局出發(fā)，處理好建設(shè)與吃飯、近期與遠(yuǎn)期的關(guān)系，采取有力措施，嚴(yán)格控制建設(shè)用地。制定一個科學(xué)合理的小城鎮(zhèn)規(guī)劃，是搞好節(jié)約用地工作的前提。要從實(shí)際出發(fā)，合理確定用地規(guī)模，嚴(yán)格控制建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，不以超前為借口，盲目擴(kuò)大規(guī)模，搞不切實(shí)際的“大規(guī)劃”。認(rèn)真抓好退宅還田工作，避免雙重占地。要把控制小城鎮(zhèn)建設(shè)用地作為重點(diǎn)來抓。在經(jīng)常條件較好的地方，對于那些過于散亂的村落，要不是探索在群眾自愿的條件下落不明適當(dāng)進(jìn)行遷村并點(diǎn)的工作，以達(dá)到節(jié)約用地的目的。

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