摘要：從公共政策制定的視角入手，解構(gòu)了總體規(guī)劃的編制內(nèi)容，分析了總體規(guī)劃編制在管制和導(dǎo)向功能方面的內(nèi)涵和問(wèn)題，并對(duì)強(qiáng)制性?xún)?nèi)容和引導(dǎo)性?xún)?nèi)容進(jìn)行了優(yōu)化界定。
　　關(guān)鍵詞：公共政策；總體規(guī)劃；編制內(nèi)容
　　
　　城市規(guī)劃是一項(xiàng)公共政策，公共政策具有管制功能和引導(dǎo)功能。在城市總體規(guī)劃的主要作用中，管制和引導(dǎo)是最主要的a地域、城市建設(shè)用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、城市防災(zāi)工程、城市抗震與消防疏散通道、城市人防設(shè)施布局、地質(zhì)災(zāi)害防護(hù)規(guī)定等列為城市總體規(guī)劃的強(qiáng)制性?xún)?nèi)容。
　　由此可見(jiàn)，城市規(guī)劃編制內(nèi)容要求突出強(qiáng)調(diào)了總體規(guī)劃編制的公共政策性。
　　2體現(xiàn)管制功能的強(qiáng)制性?xún)?nèi)容界定
　　公共政策管制所體現(xiàn)的是對(duì)社會(huì)中的個(gè)人和集團(tuán)的行為施加控制，政府制定能源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育、交通安全、財(cái)產(chǎn)保護(hù)、義務(wù)教育等方面的政策。作為公共政策，總體規(guī)劃有其自己的內(nèi)涵，其管制功能主要對(duì)城市建設(shè)行為進(jìn)行控制，確保各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)與城市發(fā)展目標(biāo)保持一致，同時(shí)對(duì)違法建設(shè)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。因此總體規(guī)劃不僅包括對(duì)所屬專(zhuān)項(xiàng)專(zhuān)業(yè)規(guī)劃的指導(dǎo)和管制，而且也包括對(duì)總體規(guī)劃目標(biāo)完成情況和如何完成的管理、限制和引導(dǎo)，在此方面，強(qiáng)制性?xún)?nèi)容充分體現(xiàn)了總體規(guī)劃的管制功能。
　　2.1強(qiáng)制性?xún)?nèi)容內(nèi)涵
　　在總體規(guī)劃中確定的強(qiáng)制性?xún)?nèi)容有：（1）城市規(guī)劃區(qū)范圍。（2）市域內(nèi)應(yīng)當(dāng)控制開(kāi)發(fā)的地域，包括：基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，風(fēng)景名勝區(qū)，濕地、水源保護(hù)區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)，地下礦產(chǎn)資源分布地區(qū)。（3）城市建設(shè)用地，包括：規(guī)劃期限內(nèi)城市建設(shè)用地的發(fā)展規(guī)模，土地使用強(qiáng)度管制區(qū)劃和相應(yīng)的控制指標(biāo)（建設(shè)用地面積、容積率、人口容量等）；城市各類(lèi)綠地的具體布局；城市地下空間開(kāi)發(fā)布局。（4）城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。包括：城市干道系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)、城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)、交通樞紐布局；城市水源地及其保護(hù)區(qū)范圍和其他重大市政基礎(chǔ)設(shè)施；文化、教育、衛(wèi)生、體育等方面主要公共服務(wù)設(shè)施的布局。（5）城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)。包括：歷史文化保護(hù)的具體控制指標(biāo)和規(guī)定；歷史文化街區(qū)、歷史建筑、重要地下文物埋藏區(qū)的具體位置和界線。（6）生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)目標(biāo)，污染控制與治理措施。（7）城市防災(zāi)工程。包括：城市防洪標(biāo)準(zhǔn)、防洪堤走向；城市抗震與消防疏散通道；城市人防設(shè)施布局；地質(zhì)災(zāi)害防護(hù)規(guī)定。
　　2.2強(qiáng)制性?xún)?nèi)容分類(lèi)
　　根據(jù)實(shí)際操作需要，可以將強(qiáng)制性?xún)?nèi)容分為3類(lèi)：具有可操作性的內(nèi)容、不具可操作性的內(nèi)容和缺少技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，如表1所示。
　　表1對(duì)強(qiáng)制性?xún)?nèi)容按照實(shí)際操作進(jìn)行的分類(lèi)
　　內(nèi)容分類(lèi) 具體包括內(nèi)容
　　可操作性?xún)?nèi)容 城市規(guī)劃區(qū)范圍。市域內(nèi)應(yīng)當(dāng)控制開(kāi)發(fā)的地域，包括：基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，風(fēng)景名勝區(qū)，濕地、水源保護(hù)區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)，地下礦產(chǎn)資源分布地區(qū)。城市建設(shè)用地，包括：規(guī)劃期限內(nèi)城市建設(shè)用地的發(fā)展規(guī)模，城市地下空間開(kāi)發(fā)布局。城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。包括：交通樞紐布局；城市水源地及其保護(hù)區(qū)范圍和其他重大市政基礎(chǔ)設(shè)施；文化、教育、衛(wèi)生、體育等方面主要公共服務(wù)設(shè)施的布局。城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)。包括：歷史文化街區(qū)、歷史建筑、重要地下文物埋藏區(qū)的具體位置和界線。
　　不具可操作性?xún)?nèi)容 城市建設(shè)用地中土地使用強(qiáng)度管制相應(yīng)的控制指標(biāo)（建設(shè)用地面積、容積率、人口容量等），城市各類(lèi)綠地的具體布局；城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施中城市干道系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)、城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)；城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)中歷史文化保護(hù)的具體控制指標(biāo)和規(guī)定。
　　缺少技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容 生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)目標(biāo)，污染控制與治理措施；城市防災(zāi)工程。包括：城市防洪標(biāo)準(zhǔn)、防洪堤走向；城市抗震與消防疏散通道；城市人防設(shè)施布局；地質(zhì)災(zāi)害防護(hù)規(guī)定。
　　2.3強(qiáng)制性?xún)?nèi)容界定
　　目前城市總體規(guī)劃的內(nèi)容比較龐雜，涉及到社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的各個(gè)方面。由于影響現(xiàn)代城市建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)活動(dòng)的外界因素相當(dāng)繁多，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)局部土地使用情況是沒(méi)有必要的。根據(jù)以上分析，可以對(duì)強(qiáng)制性?xún)?nèi)容進(jìn)行優(yōu)化界定：總體規(guī)劃中強(qiáng)制性?xún)?nèi)容應(yīng)該是具有可操作性的內(nèi)容（見(jiàn)表1中第一項(xiàng)）。
　　3體現(xiàn)導(dǎo)向功能的引導(dǎo)性?xún)?nèi)容界定
　　公共政策具有科學(xué)性導(dǎo)向功能，城市總體規(guī)劃的導(dǎo)向功能使規(guī)劃預(yù)測(cè)性明顯加強(qiáng)，因此具有很強(qiáng)的規(guī)劃實(shí)施可行性。作為城市總體規(guī)劃的導(dǎo)向功能實(shí)際上就是規(guī)劃的指導(dǎo)作用，導(dǎo)向性?xún)?nèi)容是指對(duì)宏觀形勢(shì)具有指導(dǎo)性、對(duì)社會(huì)發(fā)展具有影響深遠(yuǎn)的內(nèi)容。在實(shí)施過(guò)程中導(dǎo)向功能的某些方面還有待加強(qiáng)甚至需要補(bǔ)充，而有的地方需要弱化處理。
　　3.1導(dǎo)向功能中有待強(qiáng)化的方面
　　城市規(guī)劃中導(dǎo)向功能的戰(zhàn)略性直接影響著規(guī)劃體系的完善，所以對(duì)總體規(guī)劃的部分導(dǎo)向性?xún)?nèi)容應(yīng)該重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，其中包括市域空間布局規(guī)劃、核心城市圈規(guī)劃、市域管制規(guī)劃、城市用地布局規(guī)劃、市域城鎮(zhèn)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。同時(shí)要與相應(yīng)總體發(fā)展規(guī)劃相銜接，并對(duì)自身重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行探討，可以考慮通過(guò)立法手段和加強(qiáng)審議程序來(lái)保持其科學(xué)性和戰(zhàn)略性。
　　3.2導(dǎo)向功能中需弱化的方面
　　對(duì)城市總體規(guī)劃導(dǎo)向功能的詮釋是每項(xiàng)規(guī)劃都有各自的重點(diǎn)任務(wù)和主要目標(biāo)。因此導(dǎo)向功能要求我們不能把規(guī)劃中一些專(zhuān)項(xiàng)專(zhuān)業(yè)問(wèn)題進(jìn)行過(guò)細(xì)規(guī)定，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)，發(fā)揮其指導(dǎo)性和戰(zhàn)略性。需要弱化的城市總體規(guī)劃內(nèi)容包括一些對(duì)經(jīng)濟(jì)文化影響小的規(guī)劃，包括：景觀風(fēng)貌規(guī)劃、停車(chē)設(shè)施規(guī)劃、電信工程規(guī)劃等。它的具體實(shí)施任務(wù)應(yīng)該由各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃來(lái)完成，其實(shí)施進(jìn)展情況需要公眾的監(jiān)督、法律的約束以及有關(guān)單位的自律。
　　3.3導(dǎo)向功能中需去掉的方面
　　在城市總體規(guī)劃中還有一些內(nèi)容需要去掉，因?yàn)橛嘘P(guān)條款規(guī)定過(guò)寬或過(guò)窄，過(guò)寬條款容易被不同利益方進(jìn)行利用，過(guò)窄則會(huì)在某種程度上阻礙城市建設(shè)發(fā)展。在城市總體規(guī)劃中的最低層規(guī)章就是如此，例如停車(chē)廠選址、節(jié)約用水規(guī)劃中對(duì)節(jié)水方式的規(guī)定等。
　　因此，總體規(guī)劃在導(dǎo)向功能作用上應(yīng)當(dāng)綜合研究城市各項(xiàng)社會(huì)、環(huán)境及經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和城市土地、資源、資金等因素利用現(xiàn)狀、發(fā)展?jié)撃芗翱沙掷m(xù)發(fā)展能力，從而解決城市發(fā)展面臨的一些重大問(wèn)題。
　　4結(jié)語(yǔ)
　　作為一項(xiàng)公共政策，城市規(guī)劃的本質(zhì)就是制定與空間發(fā)展與空間資源使用相聯(lián)系的公共政策，并憑借公共權(quán)力加以施行。總體規(guī)劃需要要在戰(zhàn)略發(fā)展基礎(chǔ)上研究控制和引導(dǎo)發(fā)展的具體政策，進(jìn)而從總量上起到控制作用，并為城市規(guī)劃的深化確定方向。因此筆者從公共政策制定的視角入手，解構(gòu)了總體規(guī)劃的編制內(nèi)容，分析了總體規(guī)劃編制在管制和導(dǎo)向功能方面的內(nèi)涵和問(wèn)題，并對(duì)強(qiáng)制性?xún)?nèi)容和引導(dǎo)性?xún)?nèi)容進(jìn)行了優(yōu)化界定。但是公共政策導(dǎo)向與管制功能并非截然分野，它們常常可以采取組合的手段，在實(shí)行總體規(guī)劃政策時(shí)，我們可以同時(shí)使用兩種功能，目的就是體現(xiàn)城市規(guī)劃的公共政策屬性，突出相關(guān)內(nèi)容，促進(jìn)社會(huì)健康有序發(fā)展。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
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