摘要：住房保障制度，簡單說，就是在社會發展中，買不起房子的人也得保障他們有房子住，這是一個文明社會起碼的目標。因為住房是人生存的必要條件。這個制度就叫住房保障制度。經過近20年的住房制度改革，我國城鎮居民的住房條件發生了巨大的變化。然而，近幾年城鎮居民住房問題又成為社會關注度極高的熱點問題之一，也是中央政府高度重視并在不同時期出臺相關政策著力解決的重大民生問題之一。“十二五”轉變發展方式和調整經濟結構，改善民生、擴大內需以及加快新型工業化、新型城鎮化的背景下，住房保障是我國社會保障體系的一個重要組成部分，關系到整個社會的穩定與和諧發展。本文主要通過梳理我國住房保障制度的演變過程，分析當前住房保障體系的狀況，探討我國城鎮住房制度改革的治本之策，但國家的宏觀調控政策也是其重要保證。
　　關鍵詞：保障，保障性住房，制度
　　1、前言
　　在國家建設資源節約型和環境友好型的和諧社會的背景下，“十二五”轉變發展方式和調整經濟結構，改善民生、擴大內需以及加快新型工業化、新型城鎮化的背景下，住房保障是我國社會保障體系的一個重要組成部分，關系到整個社會的穩定與和諧發展。如何能讓“百姓居者有其屋”也是一個急需解決的社會問題。在我國，住房問題已經成為當前的一個嚴重的社會問題。
　　在我國住房制度經歷了20多年的改革，一方面把住房實物福利分配制度變革為以貨幣工資分配方，另一方面，大力促進住房產業和相關產業的發展，實行住房的市場化，建立完善住房市場。本文通過梳理我國保障住房制度的演變，為構建一種可持續、管長久的住房保障政策提供理論依據。
　　
　　2、我國城鎮住房制度的演變歷程
　　2.1福利性公房配租時期的演變
　　2.1.1福利性公房配租時期（1949-1978年）
　　新中國成立后，國家確立了以公有制為基礎的經濟制度。并實行低租金國家統建、公房配租、福利分配的制度。國家(包括國家機關、國企事業單位、國營企事業單位)出資修建公住房(包括沒收)，按職位、工齡等條件分配給符合條件公職人員居住，租金僅相當于現在的物業管理費。這種住房制度是一個以供給制為核心，以實物分配為特征的住房制度屬于典型的福利分配。同時，這一時期國家經濟基礎薄弱，公有住房建設速度遠遠趕不上人口增長速度，自新中國建立到改革開放近30年，全國多數城市居民的住房條件不僅沒有改善，而且嚴重惡化。城鎮居民供需矛盾十分尖銳。到20世紀70年代后期，城市住房供應一度嚴重短缺，能否解決住房曾是衡量一個單位經濟實力的標桿。
　　
　　2.1.2福利性公房時期的問題
　　福利房制度的特點是統包統分、低房租、高暗貼、福利制、實物分配，其優點是國家機關、國有企事業單位職工住房完全依靠所在單位供給單位人，住單位房，可以說這種低工資、低房租住房制度是一種低標準高保障率，相對公平的住房制度。其缺陷是，一方面住房建設資金完全依靠國家或單位，資金投入嚴重匱乏而不公平，尤其不掌握資金物資分配權力的國有單位或者是經濟效益差的企業，職工住房困難問題很難解決，另一方面，住房分配難以做到公平，住宅投資嚴重不足加之住房分配中的嚴重不公，導致住房供需矛盾十分尖銳。
　　
　　2.2雙軌制時期演變
　　2.2.1雙軌制時期——住房制度改革探索和試點階段(1978年-1988年)
　　改革開放初期，鄧小平同志最先提出關于住房制度改革的問題。1980年6月，中共中央，國務院批準了《全國基本建設工作會議匯報提綱》，正式宣布將實行住宅商品化的政策主張。
　　從1979年開始，中央分別撥款給西安、柳州、南寧等市，開始試行向城市居民全價售房的試點。到1981年，試點擴展到了60多個城市和縣鎮。1982年開始試行補貼出售現自住公房的試點，即政府、單位、個人各負擔房價的1／3的“三三制”售房。“三三制”售房政策先在鄭州、常州、四平、沙市四市試點，后來又擴大到北京、上海、天津三大直轄市。截止1985年底，全國共有160個城市和300個城鎮試行國家補貼出售自住公房。
　　1986年2月，國務院成立住房制度改革領導小組，統一協調、指導全國的住房制度改革工作并明確提出以調整公房租金、適當給職工發放住房補貼、逐步推動出售公有住房為主要內容的配套改革的基本思路。
　　
　　2.2.2雙軌時期的住房保障制度存在的問題
　　1982年，中央開始進行由國家、地方和企業共同負擔的試點。但前后試行的“政府撥款建房出售”(1978年)和“新建住宅補貼出售”(1982年)都因單位和居民支付能力十分有限、房價較高而未能持續進行下去。從1988年開始，隨著工資分配制度改革，開始允許個人通過購買和租賃取得自住公房所有權或使用權，住房開始作為商品進入市場。不過這一時期福利性公房制度仍然是城鎮居民主要的住房來源，大部分住房還是由單位出資或部分出資購買，分配給個人使用，住房仍然是單位福利的重要表現形式，大多數居民的住房不具有商品屬性。
　　
　　2.3城鎮住房制度改革全面推進階段的演變
　　2.3.1城鎮住房制度改革全面推進階段（1988-1998年）
　　1991年，國務院下發《關于繼續積極穩妥地進行城鎮住房制度改革的通知》（國發[1991]30號），重申了房改的有關政策，提出了部分產權理論，要求實行新房新制度。同年11月，國務院辦公廳下發了《關于全面進行城鎮住房制度改革的意見》，制定房改的總體目標和分階段目標，提出了房改的四項基本原則，規定了房改的十二大政策，要求近期在全國全面實施住房制度改革。1992年2月，國務院批復了上海市的房改方案，包括推行住房公積金、提租發補貼、配房買債券、買房給優惠、建立房委會五項主要措施。
　　1994年7月18日，國務院下發了《關于深化城鎮住房制度改革的決定》（國發[1994]43號）。《決定》是根據建立社會主義市場經濟體制總體要求，是在總結全國各地已有房改實踐經驗的基礎上制定的，其基本內容包括：把住房建設投資由國家、單位統包的國有獨資體制改為國家、單位、個人三者共同負擔的多元投資體制；把各單位建房、分房和維修、管理的體制改變為社會化、專業化的開放式市場化體制；把住房實物福利分配的方式改變為貨幣化為主的方式；建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房政策體系和以高收入家庭為對象的商品化體系；建立住房公積金制度；發展住房金融和住房保險，建立政策性與商業性并存的住房信貸體系；建立規范化的房地產交易市場和房屋維修、管理市場。
　　2.3.2城鎮住房制度改革全面推進階段問題
　　1998年，全國全面推行住房商品化一定程度上促進了經濟發展和人居環境的改善，可以說國家住房改革進入了一個新的歷史階段。然而，2001年以來的住宅價格攀升，使得城鎮低收入群體居住問題顯現。將住房全面推向市場是影響國家社會和諧與政治穩定的重大民生問題之一。雖然在國發[1998]23號文件中提出要建立以經濟適用房和廉租房為主的住房保障體系。然而截至2006年4月(建設部統計)，全國仍有13個省(自治區)，70個地級以上市未建立相應的經濟適用房和廉租房制度。這一時期的城鎮居民住房實際處以保障體系不健全的依賴住房商品化時期。
　　
　　2.4房改全面實施階段的演變
　　2.4.1住房商品化、市場化形成階段（1998—2005年）
　　國務院1998年6月召開了全國城鎮住宅制度改革和住宅建設工作會議，并于同年7月3日下發了《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》（國發[1998]23號文件，以下簡稱“98房改原則”），全面部署住房制度改革和建設政策。這一階段的主要任務是：停止實物分房、福利分房制度，確立城鎮住宅商品化、住宅分配貨幣化制度，建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住宅供應體系等等。
　　2003年8月國務院再次發出《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發[2003]18號文件）提出，“調整住房供應結構，逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房”，重新確立以商品住宅為主的住宅供應體系，從而調整了國發[1998]23號文件確定的“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”的住房制度改革方向。這一期間的住房政策導向是：將以經濟適用住宅為主的住宅供應體系轉向由開發商壟斷的商品住宅供應體系。
　　2.4.2穩定房價、重視社會保障階段（2006—2007年）
　　2007年8月，國務院頒布了《關于解決城低鎮低收入家庭住房困難的若干意見》（國發[2007]24號文件），明確指出“要加大住房需求調節力度，引導合理的住房消費，建立符合國情的住房建設和消費模式”。這一階段的主要任務是：加大政府主導的保障性住房建設力度，著力解決城市低收入家庭的住房困難。
　　2.4.3鼓勵普通商品住房消費、加大保障力度階段（2008—2010年）
　　2008年，國家在機構改革中將建設部改為住房和城鄉建設部，標志著國家加大住房保障力度中的政府表現。2008年12月20日，國務院辦公廳下發了《國務院辦公廳關于促進房地產市場健康發展的若干意見》（國辦發[2008]131號），其政策目標是：加大保障性住房建設力度、進一步鼓勵普通商品住房消費、支持房地產開發企業積極應對市場變化、強化地方人民政府穩定房地產市場的職責、加強房地產市場監測、積極營造良好的輿論氛圍，以促進房地產市場健康發展。131號文件的背景是：由美國的次貸危機而引發的世界性金融危機爆發，因而房地產行業難免受到嚴重影響。房地產的調控政策是從想方設法平抑房價狂飆、降低投資投機熱度到運用信貸、稅收政策千方百計地刺激需求。
　　住房兼有社會保障與市場投資的雙重特點，任何健康的住宅市場都不可能具有完全的市場行為，而必須依靠“兩條腿走路”——市場和政府住房保障體系。僅僅依靠逐利的市場行為，是不可能確保低收入群體獲得適宜的住房的，更無法解決所有的住房困難，必須通過國家政策來統籌協調。2005年3月26日，國務院頒布了《關于切實穩定住房價格的通知》(又稱舊“國八條”)，把控制房價作為各級政府的工作重點。2005年4月27日針對“最低收入家庭基本住房需求”問題又出臺了《加強房地產市場引導和調控的八條措施》(又稱新“國八條”)，重新審視了住宅市場的“效率”與“公平”問題。2006年5月29日，國務院頒發的《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》(又稱“國六條”)及其細則進一步加強了政府調控力度。2007年溫家寶總理在《政府工作報告》中指出：“房地產業應重點發展面向廣大群眾的普通商品住房。政府要特別關心和幫助解決低收入家庭住房問題。加大財稅等政策支持，建立健全廉租房制度。改進和規范經濟適用房制度。”標志著建立一個健全的保障體系時期的到來。
　　
　　3完善住房保障制度的對策
　　3.1建立專門統一的房地產管理機構
　　該機構能獨立的行使住宅用地的管理，各地房屋基準價格和房租基準價劃定，住房公積金的提留比例管理，以及對各地炒房和投機行為的劃定等職能。
　　
　　3.2建立政府主導作用和商業化互補的運營模式
　　保障性住房的建設應該是政府主導或引導的，但是商業化資本不能在房地產建設中獲得超額利潤，建立一種政府主導作用和商業化互補的運營模式，政府也不能從放價的上漲過程中得到經濟利益。
　　
　　3.3保障人群的范圍要擴大
　　覆蓋人群由過去的住房困難的最低收入家庭擴展為住房困難的低收入家庭。
　　
　　參考文獻
　　[1]周珂．住宅立法研究[M]．法律出版社，1999．
　　[2]鄒曉燕．房地產法律制度[M]．化學工業出版社，2010．
　　[3]盛洪．現代制度經濟學[M]．中國發展出版社2009．
　　[4]畢寶德，柴強，李玲，周建春．土地經濟學[M]．中國人民大學出版社，2006．
　　[5]姚玲珍．中國公共住房政策模式研究[M]．上海財經大學出版社，2003．
　　[6]包宗華．住宅與房地產[M]．中國建筑工業出版社，2002．
　　[7]曹振良．中國房地產業發展與管理研究[M]．北京大學出版社，2004．
　　[8]劉洪玉．世界房地產100年[M]．中國輕工業出版社，2004．
　　[9]李迎生．社會保障制度[M]．高等教育出版社，2005．