隨著人們環(huán)保意識的不斷增強(qiáng)，環(huán)境污染問題已經(jīng)成為社會關(guān)注的熱點(diǎn)。與之相應(yīng)的是，環(huán)境立法工作也在持續(xù)推進(jìn)。相比之下，現(xiàn)行的環(huán)境法律制度更多的關(guān)注城市環(huán)境問題，對農(nóng)村環(huán)境的關(guān)注度明顯偏低，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境污染防治工作遇到種種阻力。面對日益嚴(yán)峻的農(nóng)村環(huán)境問題，必須發(fā)揮法律的約束作用，從立法、執(zhí)法、司法、守法等方面不斷完善與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)。

　　一、農(nóng)村環(huán)境污染的主要特征

　　與城市相比，我國農(nóng)村區(qū)域廣大，人口密度低，環(huán)境容量相對富裕，所以盡管農(nóng)村環(huán)境污染問題早就存在，但卻顯得不夠嚴(yán)重，不足以引起人們的重視。事實(shí)上，農(nóng)村環(huán)境污染是普遍存在的，形成原因也是極為復(fù)雜，同時(shí)具有一定的漸進(jìn)性，其帶來的后果無法在短時(shí)間內(nèi)被人們察覺。但隨著時(shí)間的推移，農(nóng)村環(huán)境污染程度也不斷加深，其所造成的危害后果將無法估量。具體來講，農(nóng)村環(huán)境污染的特征包括如下內(nèi)容：

　　第一，普遍性。

　　農(nóng)村環(huán)境普遍存在“臟、亂、差”的問題，這種情況隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)的確有了一定好轉(zhuǎn)，但是并未得到根本性解決。農(nóng)民生活水平的提升與農(nóng)民環(huán)保意識的增強(qiáng)并非正相關(guān)。在農(nóng)民逐步富裕起來的今天，依然有不少人環(huán)保意識淡薄，認(rèn)為環(huán)境污染并非一己之責(zé)，自己即便愛護(hù)環(huán)境，也無法改變環(huán)境惡化的事實(shí)。加上農(nóng)民長期以來養(yǎng)成的不良生活習(xí)慣，就近排放生產(chǎn)及生活垃圾，造成垃圾遍地、溝渠惡臭等現(xiàn)象。

　　第二，分散性。

　　農(nóng)戶家庭分散，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也尚未實(shí)現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展，這使得農(nóng)村環(huán)境污染存在一定的分散性，同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的布局不夠合理，雜亂無序，由其產(chǎn)生的污染排放也較為分散。需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管農(nóng)村環(huán)境污染是分散的，但是其污染程度并非不嚴(yán)重，相反，環(huán)境污染越是分散，日后的環(huán)境治理工作開展難度就越大。

　　第三，復(fù)雜性。

　　實(shí)踐中，農(nóng)村環(huán)境污染的原因復(fù)雜多樣，既有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、畜禽養(yǎng)殖所造成的污染，也有城市工業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所排放的污染;既有歷史遺留的且始終無法解決的污染，也有新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展所產(chǎn)生的污染;既有農(nóng)村社會內(nèi)部出現(xiàn)的污染，又有從城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的污染。這種新舊污染問題的疊加、城鄉(xiāng)污染的交叉，無疑加大了農(nóng)村環(huán)境污染治理難度。

　　第四，潛伏性。

　　受文化水平、思想觀念等多種因素影響，農(nóng)民在日常生活及生產(chǎn)中養(yǎng)成了隨地亂扔垃圾、就近排放污水以及亂用化肥、農(nóng)藥的不良習(xí)慣。這些不良習(xí)慣帶給周圍環(huán)境的危害是一點(diǎn)一滴的，是潛移默化的，當(dāng)污染的嚴(yán)重程度達(dá)到一定指標(biāo)時(shí)，就可能出現(xiàn)災(zāi)難性事故。

　　第五，持久性。

　　農(nóng)村環(huán)境污染是長期作用的結(jié)果，如果從量變實(shí)現(xiàn)了質(zhì)變的轉(zhuǎn)化，那么農(nóng)村環(huán)境污染的危害則是持久性的，難以在短時(shí)間內(nèi)得到有效改善。例如，年復(fù)一年的殘留地膜給土壤帶來的破壞，未來即便是付出百倍代價(jià)可能也無法恢復(fù)原狀。

　　二、農(nóng)村環(huán)境污染的法律成因

　　現(xiàn)如今，農(nóng)民的環(huán)保法律意識開始增強(qiáng)，參與環(huán)境污染防治的積極性也在不斷提高，而農(nóng)村環(huán)境始終處于持續(xù)惡化的狀態(tài)。要改變農(nóng)村環(huán)境污染日益嚴(yán)重的現(xiàn)狀，必須高度重視并充分發(fā)揮法律的約束作用。客觀來看，農(nóng)村環(huán)境問題之所以長期得不到有效改善，其中很重要的原因在于法律制度不健全。主要表現(xiàn)在：

　　(一)立法層面

　　檢視現(xiàn)行法律制度不難看出，我國在制定環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范的時(shí)候，考慮更多的是如何減少城市污染、避免城市環(huán)境持續(xù)惡化，對于農(nóng)村環(huán)境的關(guān)注明顯要少。一方面，缺乏專門規(guī)制農(nóng)村環(huán)境污染的法律法規(guī)。在司法實(shí)踐中，為了保護(hù)農(nóng)村環(huán)境，可供參考的條款也少，且只是散見于多個(gè)基本法之中。這些條款在內(nèi)容上不夠具體，且較為分散，不同條文之間的規(guī)定還存在一些沖突，給司法實(shí)踐帶來極大阻力，根本無法滿足農(nóng)村環(huán)境污染防治的需求。另一方面，農(nóng)村環(huán)境污染的產(chǎn)生根源是復(fù)雜的，污染源類型多樣且分散，一些如農(nóng)藥使用、生活垃圾處理以及噪聲污染等問題并未納入環(huán)保法律規(guī)制范疇之內(nèi)，立法空白問題突出。

　　(二)執(zhí)法層面

　　第一，目前我國擁有環(huán)境執(zhí)法權(quán)的部門過多。農(nóng)村環(huán)境涉及農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、水利、土地等等諸多領(lǐng)域，要保護(hù)農(nóng)村環(huán)境，離不開這些部門的協(xié)作與配合，這也意味著他們都擁有一定的環(huán)境執(zhí)法權(quán)力。但是，因立法不完善，各個(gè)部門之間的職責(zé)權(quán)限比較模糊，有利可圖時(shí)，各個(gè)部門爭相管理，一旦遇到問題，便相互推諉，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法始終處于無序狀態(tài)。第二，農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法部門普遍存在執(zhí)法經(jīng)費(fèi)緊張的問題，技術(shù)監(jiān)測設(shè)備不齊全，環(huán)境監(jiān)測技術(shù)較為落后，難以及時(shí)、準(zhǔn)確地監(jiān)測到各種污染源。一些情況下，為了節(jié)約辦公經(jīng)費(fèi)，基層執(zhí)法部門總是怠于甚至放棄監(jiān)測工作，這顯然是對污染者的放縱。第三，農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法人員專業(yè)水平參差不齊，整體素質(zhì)普遍偏低。一些執(zhí)法人員從未學(xué)習(xí)過環(huán)保知識，對環(huán)保法律制度缺乏了解，業(yè)務(wù)水平不高，缺乏解決各種復(fù)雜問題的能力;還有一些人員的環(huán)保意識淡薄，責(zé)任感不強(qiáng)，執(zhí)法不當(dāng)或者錯(cuò)誤執(zhí)法問題時(shí)而發(fā)生，嚴(yán)重影響政府公信力。

　　(三)司法層面

　　多數(shù)農(nóng)民在遇到環(huán)境糾紛時(shí)，不愿意選擇司法救濟(jì)，而是通過協(xié)商來獲得應(yīng)有的補(bǔ)償。農(nóng)村環(huán)境污染案件中涵蓋了許多專業(yè)性問題，不論是環(huán)境污染的嚴(yán)重程度，還是污染源所波及的廣度與深度，抑或者環(huán)境污染造成的危害結(jié)果等，都要通過技術(shù)手段進(jìn)行取證、分析，在此基礎(chǔ)上做出符合事實(shí)的論斷。這些過程難免要耗費(fèi)大量時(shí)間成本。農(nóng)村環(huán)境污染案件的原告通常是法律素養(yǎng)不高的普通農(nóng)民，被告則多為有實(shí)力的地方支柱企業(yè)或者權(quán)勢部門，二者之間在資金、人脈等方面的對比都較為懸殊，加上我國法律對農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)案件的規(guī)定是舉證責(zé)任倒置。對于農(nóng)民而言，要通過司法救濟(jì)來維護(hù)自身權(quán)益，顯然是極為困難的。此外，當(dāng)?shù)卣�府考慮到政績問題很容易干涉司法審判，在影響訴訟周期的同時(shí)，還可能降低司法審判的客觀性與公正性。

　　(四)守法層面

　　其一，日益富裕的農(nóng)民在環(huán)境法律意識培養(yǎng)上有所欠缺，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中依然無節(jié)制的使用農(nóng)藥、化肥等，在日常生活中隨意堆積生活垃圾及污水，更為嚴(yán)重的是，這些不良習(xí)慣不但不為人們所指責(zé)，反而被視為理所應(yīng)當(dāng)。正是對這些陋習(xí)的漠視，才使得農(nóng)村環(huán)境污染問題不斷加重。此外，農(nóng)民的法律素養(yǎng)相對較低，不主動學(xué)習(xí)環(huán)境法律知識，所以當(dāng)自身權(quán)益受到侵犯的時(shí)候，也不知道如何維權(quán)，最終只能忍氣吞聲。其二，不少干部在思想上不重視環(huán)境與資源保護(hù)問題，盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所產(chǎn)生的各種污染視而不見，給當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成不可逆的損害。其中，招商引資是干部為了“政績”最常使用的方式，對于多數(shù)干部而言，只要引進(jìn)來的項(xiàng)目有助于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，即便給環(huán)境造成嚴(yán)重污染也在所不惜。如此一來，便容易出現(xiàn)環(huán)境侵權(quán)事件。當(dāng)周圍農(nóng)民的權(quán)利受到侵犯時(shí)，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部過分偏袒污染企業(yè)，給農(nóng)民維權(quán)之路造成巨大阻力。

　　三、農(nóng)村環(huán)境污染防治的法律規(guī)制

　　上面分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有環(huán)境法律規(guī)范已經(jīng)無法適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境問題中不斷出現(xiàn)的新情況新問題。在建設(shè)美麗鄉(xiāng)村背景下，要遏制環(huán)境污染行為，必須加快農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)步伐。唯有結(jié)合農(nóng)村環(huán)境特征，不斷修正相關(guān)法律制度，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，完善司法救濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)民守法，才能更好地應(yīng)對農(nóng)村環(huán)境污染防治中出現(xiàn)的種種難題。

　　(一)完善農(nóng)村環(huán)境污染防治的相關(guān)立法

　　完善立法是有效防治農(nóng)村環(huán)境污染的前提條件。具體來說：第一，農(nóng)村環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)樹立正確的立法理念，徹底改變過去的重城市輕農(nóng)村的思想，對農(nóng)村環(huán)境與城市環(huán)境一視同仁，同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)將可持續(xù)發(fā)展理念貫穿到整個(gè)環(huán)境立法工作之中。第二，結(jié)合農(nóng)村環(huán)境實(shí)際情況，在既定法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定并出臺《農(nóng)村環(huán)境污染防治條例》。修改既定法律條文中的模糊性規(guī)定與相互沖突的地方，并確保法律制度得以有效落實(shí);該條例的制定應(yīng)當(dāng)充分考慮農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀，根據(jù)不同污染源設(shè)定相應(yīng)的法律規(guī)定。

　　農(nóng)村環(huán)境污染主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活以及企業(yè)發(fā)展所形成的，《農(nóng)村環(huán)境污染防治條例》的制定要重點(diǎn)突出上述三類情形：為減少農(nóng)村生產(chǎn)帶來的環(huán)境污染，可以考慮從農(nóng)藥、化肥等的具體用量、施用周期以及處理方式等方面來規(guī)范農(nóng)村生產(chǎn)行為。針對農(nóng)民生活造成的污染問題，應(yīng)著重以生活垃圾處理為核心來制定法律規(guī)范，在此基礎(chǔ)上對垃圾分類、垃圾堆放地址、垃圾運(yùn)輸、垃圾處理等各個(gè)方面做出細(xì)致化規(guī)定，同時(shí)，賦予村委會一定的環(huán)境自治權(quán)，并強(qiáng)調(diào)村委會有對農(nóng)村生活垃圾監(jiān)督的義務(wù)，凡是怠于履行義務(wù)者，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。針對企業(yè)生產(chǎn)與發(fā)展造成的污染問題，應(yīng)當(dāng)提升企業(yè)的市場準(zhǔn)入門檻，就企業(yè)污染等級、排污能力、治污能力等進(jìn)行科學(xué)評定，針對污染嚴(yán)重的企業(yè)，不論其效益如何，一律納入招商引資黑名單。

　　(二)加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境污染防治的執(zhí)法力度

　　為避免出現(xiàn)多頭管理問題，應(yīng)當(dāng)設(shè)立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，將之前分派給農(nóng)業(yè)、公安、水利等各個(gè)部門的監(jiān)管責(zé)任統(tǒng)一集中到農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，由其綜合使用行政、技術(shù)等有效方法來改善農(nóng)村環(huán)境。通過財(cái)政撥款方式為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)提供足夠的經(jīng)費(fèi)，確保其硬件設(shè)施完善、執(zhí)法設(shè)備齊全、人員配置到位。當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)充分的執(zhí)法權(quán)力，避免其受到地方政府的過度干涉，這樣才能確保該機(jī)構(gòu)的執(zhí)法工作能夠順利開展。

　　環(huán)境執(zhí)法人員的整體素質(zhì)對農(nóng)村環(huán)境污染治理工作的影響巨大，要積極引進(jìn)人才，選拔一批懂法律、懂環(huán)境專業(yè)技術(shù)的人才，促使其加入農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法工作中。針對農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法人員，可以通過定期培訓(xùn)方式來督促他們積極學(xué)習(xí)并掌握必要的環(huán)境專業(yè)理論知識，了解最新的三農(nóng)政策，特別是重點(diǎn)關(guān)注與農(nóng)村環(huán)保工作相關(guān)的政策法規(guī)，唯有如此，才能強(qiáng)化執(zhí)法人員的政治素養(yǎng)，有效提升執(zhí)法人員的執(zhí)法水平。

　　除了要加大環(huán)境執(zhí)法人員的素質(zhì)培訓(xùn)之外，還應(yīng)當(dāng)制定有效的監(jiān)督機(jī)制。首先，在考核基層政府干部的政績時(shí)，要將農(nóng)村環(huán)境污染防治工作的成效作為重要考核指標(biāo)，促使政府從思想上提高對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的重視。其次，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)受上級機(jī)構(gòu)的管理，各級政府只具有輔助作用，無權(quán)干涉該機(jī)構(gòu)。針對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員的違法違規(guī)行為，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅處理相關(guān)責(zé)任人。最后，要保障農(nóng)民的環(huán)境監(jiān)督權(quán)，為農(nóng)民監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法提供可行辦法。

　　增強(qiáng)農(nóng)民及基層干部的環(huán)保法律意識，有助于農(nóng)村環(huán)境污染防治工作的開展。一方面，農(nóng)民既是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的主體，又是農(nóng)村環(huán)境污染的重要參與者。如果能夠讓更多農(nóng)民養(yǎng)成愛護(hù)環(huán)境、保護(hù)環(huán)境的習(xí)慣，那么勢必會對農(nóng)村環(huán)境改善造成積極影響。要加強(qiáng)對農(nóng)民的環(huán)保宣傳，應(yīng)當(dāng)注意這些問題：從宣傳內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)采用通俗易懂的語言或者文字，在農(nóng)村地區(qū)積極宣傳環(huán)境保護(hù)意義、環(huán)保法律法規(guī)、環(huán)保政策以及典型案例等;從宣傳方式上，既可以選擇街道廣播、宣傳欄、發(fā)放宣傳手冊等方式，也可以組織環(huán)保部門、司法部門，到農(nóng)村地區(qū)舉辦以農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、環(huán)保法律制度等為主題的座談會、文藝表演等。為使環(huán)境保護(hù)意識根植于內(nèi)心，應(yīng)當(dāng)從孩子抓起，將環(huán)境保護(hù)知識編入中小學(xué)教材，促使其盡早樹立正確的環(huán)保觀念。另一方面，作為農(nóng)村環(huán)境污染防治的組織者，基層領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)積極參與環(huán)保宣傳教育工作，有意識地培養(yǎng)自身的環(huán)保意識。可將環(huán)境保護(hù)理論知識、環(huán)境法律法規(guī)、環(huán)境污染防治手段以及意義等內(nèi)容納入基層領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)習(xí)內(nèi)容之中，并對其學(xué)習(xí)成果進(jìn)行考核，凡是不達(dá)標(biāo)者，應(yīng)當(dāng)督促其繼續(xù)學(xué)習(xí);定期舉辦以農(nóng)村環(huán)境污染防治為主體的專題講座、研討會等，以此增強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)保意識，讓其盡早樹立起正確的政績觀，在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)過程中，能夠始終堅(jiān)持不破壞資源環(huán)境這一底線，并將環(huán)境污染防治工作放到日常工作中的重要位置。

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　　《農(nóng)村環(huán)境污染防治法律規(guī)制研究》來源：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》，作者：劉學(xué)杰