前言：隨著我國(guó)社會(huì)基層管理單位從單位制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)變、人口流動(dòng)性和城市人戶分離程度的提高,城市人口和計(jì)劃生育管理中遇到的新現(xiàn)象和新問(wèn)題不斷增加,管理的模式也需要隨外部環(huán)境的變化而變化。本文在分析我國(guó)城市人口和計(jì)劃生育管理模式變化的基礎(chǔ)上,分析探討解決當(dāng)前城市社區(qū)人口和計(jì)劃生育管理存在的問(wèn)題和方法。
　　一、 城市人口和計(jì)劃生育管理的模式選擇
　　當(dāng)前,人口管理和統(tǒng)計(jì)的區(qū)域范圍一般按居住地原則和戶籍地原則確定。在對(duì)企業(yè)進(jìn)行管理權(quán)的確定時(shí)也有類似的原則,即屬地原則和屬人原則,實(shí)質(zhì)上是對(duì)跨區(qū)域的企業(yè)確定在某方面的唯一管理者。
　　計(jì)劃生育服務(wù)和管理的對(duì)象是育齡群眾,主要是育齡婦女。對(duì)育齡婦女的管理要做到全員管理,且不重復(fù),這就要求將每個(gè)育齡婦女按居住地、工作地(單位)或戶籍地等為依據(jù)納入一個(gè)管理機(jī)構(gòu)管理。在農(nóng)村,由于育齡婦女一般有穩(wěn)定的居住地,且居住地和工作地點(diǎn)基本一致,人口和計(jì)劃生育管理按居住地管理是現(xiàn)實(shí)的選擇。但在城市,由于育齡婦女的居住地和戶籍地可能有差異,按工作地管理,還是按居住地管理,是需要研究的問(wèn)題。
　　城市社區(qū)人口和計(jì)劃生育管理的模式有其演變的過(guò)程及相應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景,城市人口和計(jì)劃生育管理首先是從單位管理為主向社區(qū)管理為主轉(zhuǎn)變,其次是社區(qū)人口管理從戶籍地管理向現(xiàn)住地管理轉(zhuǎn)變。
　　單位管理為主的模式:全面落實(shí)單位、企業(yè)法定代表人計(jì)劃生育工作責(zé)任制。在職人員以單位管理為主,下崗職工、無(wú)業(yè)人員、流動(dòng)人口等特殊人員以現(xiàn)居住地管理為主,即由社區(qū)管理。以單位管理為主模式的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景是客觀的,因?yàn)樵诔鞘械玫匠浞掷�用并且最有效率的社�?huì)組織資源是“單位”,而且行政事業(yè)單位和規(guī)范的大企業(yè)單位還會(huì)持續(xù)發(fā)揮其作用。單位通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段對(duì)個(gè)人的獎(jiǎng)勵(lì)和處罰是對(duì)“單位人”實(shí)行計(jì)劃生育的重要約束。因此,對(duì)于行政事業(yè)單位的職工,應(yīng)該以單位負(fù)責(zé)為主、社區(qū)管理為輔。
　　社區(qū)管理為主的模式:根據(jù)《英德市年度人口和計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制考核方案》,社區(qū)居委會(huì)要做好本轄區(qū)的人口和計(jì)劃生育服務(wù)管理工作,并協(xié)助街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn))共同做好轄區(qū)內(nèi)集貿(mào)市場(chǎng)、各級(jí)各類經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織及其所屬門(mén)面商鋪房屋承租人的人口和計(jì)劃生育服務(wù)管理工作。社區(qū)內(nèi)各級(jí)各類經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織及其轄區(qū)居民應(yīng)當(dāng)配合社區(qū)居民委員會(huì)做好人口和計(jì)劃生育服務(wù)管理工作。
　　社區(qū)管理為主模式的條件:（１）我國(guó)社會(huì)中大量人員從“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;社會(huì)人”;（２）20世紀(jì)80年代中期以街道、居委會(huì)為依托的城市社區(qū)服務(wù)事業(yè)應(yīng)運(yùn)而生,在解決了城市居民的部分日常生活問(wèn)題的同時(shí),也使“社區(qū)”的概念逐漸被政府和社會(huì)所接受。根據(jù)第五次全國(guó)人口普查0.95‰抽樣數(shù)據(jù),河南省城市已婚育齡婦女75%有工作,25%沒(méi)有工作,即3/4的已婚育齡婦女可以在單位進(jìn)行管理,1/4的育齡婦女需要在社區(qū)進(jìn)行管理。沒(méi)有單位的人員,就沒(méi)有單位的管理和經(jīng)濟(jì)約束,是社區(qū)管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。
　　戶籍地管理在人口流動(dòng)和城市內(nèi)部人戶分離較少的情況下是十分有效的方法。目前在農(nóng)村實(shí)行戶籍地管理仍然是十分有效的,但對(duì)于城市的人口管理,尤其是對(duì)城市外來(lái)流動(dòng)人口和城市內(nèi)部的人戶分離人口,就不能僅靠戶籍地管理。因?yàn)檫@兩類人群可能長(zhǎng)期不在戶籍地生活和工作。
　　二、目前城市社區(qū)人口和計(jì)劃生育管理中存在問(wèn)題
　　1、人戶分離的計(jì)劃生育服務(wù)證管理問(wèn)題。一是本市常住戶口,跨區(qū)居住跨區(qū)申領(lǐng)一孩生育服務(wù)證的,即持有本市戶口的雙方在非戶口所在地申領(lǐng)生育服務(wù)證,包括三種:居住在村莊的;居住在新建小區(qū)的;居住在單位宿舍小區(qū)的。她們的共同點(diǎn)是在原戶籍登記地未作健康檢查,在現(xiàn)居住地未登記或者在登記過(guò)程中不配合、以在戶籍地管理為借口推托。當(dāng)她們需要申領(lǐng)登記證時(shí),戶籍地以居住地可以申領(lǐng)為由拒絕發(fā)放,而現(xiàn)住地對(duì)她們的情況又不了解。對(duì)于長(zhǎng)期在本市居住的人口,一般可以通過(guò)戶籍地和現(xiàn)住地協(xié)商解決,但對(duì)外地遷入人口的情況了解比較困難。二是有本市常住戶口但屬于空掛戶人口的管理。分為集體戶口空掛戶(學(xué)校畢業(yè)未轉(zhuǎn);原來(lái)有單位現(xiàn)破產(chǎn)或辭職的;企業(yè)倒閉轉(zhuǎn)制的)和家庭戶空掛戶(2004年戶口放開(kāi)后轉(zhuǎn)入市區(qū)的;通過(guò)非正常渠道轉(zhuǎn)入市區(qū)的;購(gòu)置房產(chǎn)后轉(zhuǎn)入情況不明的,包括未居住、居住后只登記轉(zhuǎn)入人的和多處房產(chǎn)的)。這些育齡群眾的戶口在本地,但長(zhǎng)期不在戶口登記地居住。當(dāng)她們需要辦理生育服務(wù)證時(shí),由于對(duì)她們的生育史不了解,尤其是對(duì)其配偶的情況不了解也無(wú)法查證,容易出現(xiàn)問(wèn)題。一些人辦理了出生證后不通知管理部門(mén)就流動(dòng)到其他地方居住,使出生證領(lǐng)取和出生事件發(fā)生在不同地區(qū),也無(wú)法辦理轄區(qū)間的轉(zhuǎn)接手續(xù),給管理造成了很大的麻煩。
　　2、人口和計(jì)劃生育管理信息化問(wèn)題。人口和計(jì)劃生育管理信息化是社會(huì)發(fā)展和管理現(xiàn)代化的要求,其目標(biāo)是為了方便人口和計(jì)劃生育管理。目前城市社區(qū)人口和計(jì)劃生育管理信息化的基礎(chǔ)工作已經(jīng)初步完成,各街道辦事處人口和計(jì)劃生育部門(mén)配備了一定數(shù)量的計(jì)算機(jī)設(shè)備和信息員,在信息采集和數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)方面做了大量的工作。目前存在的問(wèn)題主要是:數(shù)據(jù)庫(kù)建立初期基礎(chǔ)信息的錄入工作量大,全員人口信息系統(tǒng)的錄入速度慢,在信息更新過(guò)程中需要更新的內(nèi)容多且有一定的重復(fù)。基層人口和計(jì)劃生育管理部門(mén)在人口信息化方面投入了過(guò)多的精力,甚至影響到日常管理工作。
　　3、城區(qū)人口和計(jì)劃生育管理的考核問(wèn)題。目前對(duì)城市社區(qū)人口和計(jì)劃生育管理的考核,存在著考核標(biāo)準(zhǔn)不切合實(shí)際、在不同類型地區(qū)工作內(nèi)容和情況不可比的情況下直接進(jìn)行比較的問(wèn)題。考核標(biāo)準(zhǔn)不切實(shí)際主要表現(xiàn)在獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)落實(shí)率和流動(dòng)人口管理率標(biāo)準(zhǔn)比較高。如在流動(dòng)人口的流動(dòng)性較高的情況下,要求對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行100%的管理和信息登記。評(píng)價(jià)和比較人口和計(jì)劃生育管理工作的質(zhì)量,應(yīng)該在同一地區(qū)之間進(jìn)行。目前的實(shí)際情況是城市和農(nóng)村不同,有都市村莊和沒(méi)有都市村莊的社區(qū)不同等。在有都市村莊的社區(qū)即使投入較大的人力和精力,也可能比流動(dòng)人口少的社區(qū)的管理水平低。
　　4、貫徹“誰(shuí)用工誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)出租誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)受益誰(shuí)管理”的原則難落實(shí)。在都市村莊居住的具有城市戶口的人口,按“誰(shuí)用工誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)出租誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)受益誰(shuí)管理”的原則,應(yīng)該由房東負(fù)責(zé)管理,但多數(shù)房東不愿意承擔(dān)責(zé)任。而按目前的實(shí)際,又無(wú)法追究房東的責(zé)任。
　　5、居住地和戶籍地之間、不同居住地之間共同管理缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。由于流動(dòng)人口流動(dòng)頻繁,登記信息量大,一個(gè)居住地對(duì)應(yīng)著眾多的戶籍地,要實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口居住地和戶籍地之間的共同管理,需要投入大量的人力和財(cái)力。
　　三、解決當(dāng)前城區(qū)人口和計(jì)劃生育管理問(wèn)題的方法
　　1、對(duì)城市社區(qū)的人口和計(jì)劃生育管理模式,需要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和管理內(nèi)容的變化進(jìn)行合理的選擇。
　　2、針對(duì)人口流動(dòng)性和人戶分離現(xiàn)象不斷增強(qiáng)的事實(shí),建立人口和計(jì)劃生育服務(wù)管理卡,其信息與全員人口信息內(nèi)容一致,由育齡群眾攜帶,變更由人口和計(jì)劃生育部門(mén)簽章,作為動(dòng)態(tài)性人口和計(jì)劃生育服務(wù)管理的依據(jù)。
　　3、處理好人口信息化與人口和計(jì)劃生育服務(wù)管理日常工作的關(guān)系。人口信息化的目的就是為人口和計(jì)劃生育管理提供全面動(dòng)態(tài)的信息,但目前人口信息的全面性還遠(yuǎn)未達(dá)到,流動(dòng)人口信息也因沒(méi)有全面連網(wǎng)而基本無(wú)法使用,兩者的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是一致的,但在短期內(nèi)有一定的矛盾,因此要處理好兩者關(guān)系。
　　4、在人口和計(jì)劃生育服務(wù)管理質(zhì)量的考核中,對(duì)不同類型的社區(qū)分類考核,考核指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置要符合實(shí)際情況。對(duì)流動(dòng)人口集中分布的都市村莊和城鄉(xiāng)結(jié)合部,要與其他的社區(qū)分開(kāi)考核,重點(diǎn)考核流動(dòng)人口的管理。
　　5、進(jìn)一步落實(shí)人口和計(jì)劃生育綜合管理,加強(qiáng)與衛(wèi)生、公安等部門(mén)協(xié)調(diào)與合作,實(shí)現(xiàn)人口和計(jì)劃生育信息資源的共享共用。