摘要我國地方政府體制在改革大潮中取得了許多創(chuàng)新性成就，但也面臨著權(quán)力運(yùn)行
　　無序、決策制度短缺、公共治理轉(zhuǎn)型滯后等一系列問題；這些問題既有制度供給不足的原因，也有制度變遷路徑選擇的局限；實(shí)現(xiàn)地方政府體制創(chuàng)新應(yīng)從中央與地方合理分權(quán)、重構(gòu)地方政府結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變地方政府職能等方面入手。
　　關(guān)鍵詞：地方政府 體制創(chuàng)新 制度分析
　　
　　一、地方政府公共行政的主要職能與權(quán)限界定
　　（一）公共行政管理職能。
　　長期以來，人們常常把“政府行政”等同于“公共行政”，其實(shí)公共行政在價值取向、涵蓋范圍、具體手段及追求目標(biāo)等諸方面都與政府行政有很大的不同。在公共行政的框架里，行政行為的根本目標(biāo)在于公共利益；行政決策的效能在于公開透明；行政執(zhí)法的宗旨在于公正公平；行政成本的消費(fèi)在于公共財力；行政運(yùn)行的效率在于公民和社會組織的共同參與；行政體制的架構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和行政職能的配置在于公共服務(wù)。
　　（二）經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能。
　　地方政府加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能，主要是克服市場缺陷的政府干預(yù)，主動運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等多種手段，積極調(diào)控經(jīng)濟(jì)活動。具體講，要發(fā)揮好三種職能：一是戰(zhàn)略引導(dǎo)職能。二是平衡協(xié)調(diào)職能。三是保護(hù)職能。
　　（三）依法行政職能。
　　依法行政體現(xiàn)在大量的地方政府行政行為中。一是要高度重視執(zhí)法程序問題。程序是實(shí)體的保證，只有程序合法才能使實(shí)體處理合法。二是要高度重視目前地方政府行政行為自由裁量權(quán)彈性過大的問題。
　　（四）市場監(jiān)管職能。
　　由于壟斷現(xiàn)象難以避免等多種外部效應(yīng)的存在，市場價格機(jī)制有可能不能正確反映成本和收益，而出現(xiàn)市場信號不準(zhǔn)或失真的市場失靈情況。企業(yè)可能因市場失靈產(chǎn)生的錯誤導(dǎo)向而使經(jīng)營投資失誤。因此，地方政府必須制定各種法規(guī)和市場規(guī)則，規(guī)制一切市場主體與市場行為，維護(hù)市場契約關(guān)系和市場秩序，努力創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。
　　（五）提供公共產(chǎn)品職能。
　　由于公共產(chǎn)品投資成本大，建設(shè)投資周期長，企業(yè)及社會投資者一般不愿參與，依靠市場調(diào)節(jié)很難達(dá)到供給與需求的平衡，需要政府通過財政、金融、產(chǎn)業(yè)政策等政府行為和公共政策，支持或補(bǔ)貼公共項目建設(shè)，尤其是對以全社會公共利益為目的的項目，地方政府應(yīng)全面參與或直接經(jīng)營。
　　
　　
　　二、我國地方政府體制改革面臨的挑戰(zhàn)
　　
　　黨的十一屆三中全會以來，我國在改革經(jīng)濟(jì)體制的同時也進(jìn)行了以調(diào)整國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，解決權(quán)力過分集中；改革行政體制，轉(zhuǎn)變政府職能；簡政放權(quán)，調(diào)整中央與地方關(guān)系等為主要內(nèi)容的政治體制改革，地方的政府體制因此發(fā)生了許多新的變化：
　　
　　1.是中央與地方某些制度性框架已初步確立。
　　2.是地方政府角色、功能有了一定程度的變化。
　　3.是出現(xiàn)了許多地方治理模式的新探索。
　　
　　但是，應(yīng)當(dāng)看到，地方政府體制創(chuàng)新從總體上并不十分理想，還面臨著許多問題和挑戰(zhàn)。
　　
　　1，在中央與地方關(guān)系上，面臨著權(quán)力運(yùn)行無序的挑戰(zhàn)。我國地方政府改革是循著解決高度集權(quán)、下放權(quán)力路子進(jìn)行的。但在權(quán)力下放過程中，由于缺乏制度化的約束，一方面在中央與地方之間形成一個可以討價還價的權(quán)力博弈空間，出現(xiàn)所謂“跑步錢進(jìn)”等怪現(xiàn)象，地方常有越權(quán)行為和“變通”做法，使中央的政令難以落實(shí)，既扼制了地方的作用和積極性的發(fā)揮，又嚴(yán)重削弱了中央宏觀調(diào)控能力，弱化了中央的權(quán)威；另一方面，在地方與地方的關(guān)系上，又表現(xiàn)為地方政府之間的地區(qū)封鎖和競爭的無序。各地方政府在大力發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的沖動下，從自身利益出發(fā)，控制本地資源，封鎖地區(qū)市場，禁止原材料外運(yùn)，禁止輸入外地產(chǎn)品等，形成了地區(qū)封鎖、地方保護(hù)主義，即人們所說的“諸侯經(jīng)濟(jì)”。
　　
　　2，在地方?jīng)Q策制度上，地方政府面臨著制度短缺的壓力。提升公共決策能力是地方政府創(chuàng)新的重要內(nèi)容，但從當(dāng)前情況來看，首先，在決策主體上，人民代表大會和政府的決策潛力尚未充分得到發(fā)揮，各級黨政部門的政策研究機(jī)構(gòu)權(quán)威地位不高，職能發(fā)揮不完全，研究政策少，充當(dāng)秘書班子多。其次，在決策的民主性上，公民參與政府選擇的渠道很少，政策議程的提出，主要不是來源于公民的政策訴求，而是來源于決策機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立的制度性信息搜集系統(tǒng)。
　　3，在公共治理的方法和手段上，地方政府職能轉(zhuǎn)型滯后于社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌。由于政府自身改革的艱難性，地方政府的治理方式和手段并沒有得到實(shí)質(zhì)性改變。政府依然保持著強(qiáng)大的干預(yù)力量，扮演著經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的角色，把大量的公共財政資金投資于競爭性領(lǐng)域，忽視或者淡化政府的社會管理和公共服務(wù)，其結(jié)果是，政府過多干預(yù)導(dǎo)致市場和行政權(quán)之間的扭曲，引發(fā)政府行為的紊亂，助長權(quán)力行使的非理性和腐敗的泛化和蔓延。
　　
　　三、影響地方政府體制創(chuàng)新的制度因素
　　
　　中國地方政府體制改革中出現(xiàn)的困境和問題，從根本上說，是傳統(tǒng)行政向現(xiàn)代公共行政轉(zhuǎn)型過程中存在著較為嚴(yán)重的制度缺陷。所謂制度缺陷是指政治制度和政治結(jié)構(gòu)本身不完備而表現(xiàn)出與現(xiàn)實(shí)存在的差距。
　　1，法律制度供給不足。地方政府的創(chuàng)新和變革是在既定的法律秩序下進(jìn)行的，而現(xiàn)行的憲法和法律秩序卻在中央政府與地方政府權(quán)限的劃分上存在著諸多缺陷，表現(xiàn)為法律制度供給的不足。這種制度缺陷造成的后果就是，一方面，由于在法律上中央政府高于地方政府，地方政府從屬于中央政府，受中央政府直接控制。中央政府可以以下放權(quán)力的方式，調(diào)動地方政府的積極性，當(dāng)?shù)胤秸�府對中央�?quán)威構(gòu)成挑戰(zhàn)時，中央又可憑一紙文件收回下放的權(quán)力。另一方面，作為改革政策的實(shí)際執(zhí)行者，地方政府掌握著最直接的信息和統(tǒng)計資料，并在目標(biāo)函數(shù)上有著不同的構(gòu)成，如追求地方財政最大化，擴(kuò)大對地方資源的配置權(quán)力，獲得本地民眾的支持等。
　　2，非正式制度因素的作用。非正式制度主要包括價值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣等。與正式制度相比，非正式制度的轉(zhuǎn)變在制度變遷中具有十分重要的作用。
　　3，制度變遷路徑選擇的局限性。政府主體對于制度安排實(shí)行嚴(yán)格的管制，決定著制度供給的方向、速度、形式和戰(zhàn)略安排，而非政府主體只有經(jīng)過政府主體的批準(zhǔn)才能從事制度創(chuàng)新，處于從屬的地位。這種以為政府主導(dǎo)的制度變遷存在著很多制約因素，如政府管理者的偏好和有限理性、官僚體制的惰性、利益集團(tuán)的影響和社會科學(xué)知識的局限等。特別是當(dāng)改革可能要承擔(dān)一定政治代價時，如權(quán)力的擴(kuò)散弱化了權(quán)力中心的權(quán)威性，為控制代理人偏差行為需支付更多的費(fèi)用，經(jīng)濟(jì)自由化可能誘導(dǎo)政治力量的多元化趨勢導(dǎo)致對權(quán)力中心產(chǎn)生某種潛在的威脅，以及由于利益關(guān)系的調(diào)整引發(fā)社會不穩(wěn)定帶來的安全隱患等，就會使改革陷入困境，嚴(yán)重時就會導(dǎo)致改革的停滯。加之改革是一個“非帕累托改進(jìn)”，在舊體制下的既得利益者只愿意分享體制變革帶來的好處，卻不愿意付出成本，甚至抵制改革。這樣，為了保持改革大局的穩(wěn)定，減少阻力，在地方行政改革中不得不花費(fèi)大量成本給予一定的補(bǔ)償，使改革無法大步前進(jìn)。
　　
　　
　　
　　四、地方政府體制創(chuàng)新的途徑和目標(biāo)選擇
　　
　　根據(jù)以上分析，我國地方政府體制的創(chuàng)新，只靠地方政府的主動性還不夠，必須與上端的政治改革結(jié)合起來，依靠整個政治體制的改革來實(shí)現(xiàn)地方政府體制的創(chuàng)新。
　　
　　1，以法律的形式實(shí)現(xiàn)中央與地方的合理分權(quán)。地方政府改革的成敗，從根本上說，取決于中央與地方關(guān)系的重新組合。從我國的實(shí)踐來看，現(xiàn)行的中央與地方關(guān)系模式下的地方制度已無法滿足經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的需要，迫切需要創(chuàng)新，其主要目標(biāo)就是實(shí)行法律分權(quán)制。賦予地方自治的法律地位，依法明確劃分中央與地方的職責(zé)權(quán)限，實(shí)現(xiàn)中央與地方權(quán)限劃分及其運(yùn)行機(jī)制的法定化、制度化和程序化。
　　
　　2，改革地方行政區(qū)劃體制，實(shí)行地方制度創(chuàng)新。我國的地方行政區(qū)劃肇始于古代，是與高度中央集權(quán)體制并行不悖的。在改革開放的今天，不僅不適應(yīng)地方分權(quán)化改革的發(fā)展方向，而且也阻礙了統(tǒng)一的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的形成，必須進(jìn)行改革。
　　3，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型地方政府。中國地方政府的建設(shè)應(yīng)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，由傳統(tǒng)的管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。所謂“公共服務(wù)型政府”，從經(jīng)濟(jì)層面上說，主要是為社會提供市場不能有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，制定公平的規(guī)則，加強(qiáng)監(jiān)管，確保市場競爭的有效性，確保市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。在政治層面上，政府的權(quán)力是人民賦予的，政府要確保為社會各階層提供一個安全、平等和民主的制度環(huán)境，全心全意為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)有效的治理而不是統(tǒng)治；在社會層面上，政府要從社會長遠(yuǎn)發(fā)展出發(fā)，提供穩(wěn)定的就業(yè)、義務(wù)教育和社會保障，調(diào)節(jié)貧富差距，打擊違法犯罪等，確保社會健康發(fā)展。
　　
　　4，重構(gòu)地方政府結(jié)構(gòu)。政府機(jī)構(gòu)是政府職能的物質(zhì)載體，職能則決定著機(jī)構(gòu)的設(shè)置和發(fā)展方向。因此，在轉(zhuǎn)變地方政府職能的同時，重構(gòu)地方政府結(jié)構(gòu)也就成為必然的選擇。政府作為公共部門，其職責(zé)就是提供公共物品，主要包括向公眾提供公共服務(wù)。
　　首先，在地方政府層級的選擇和職責(zé)權(quán)限的劃分上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方公共物品的分布特征來設(shè)
　　置地方政府的層級和職責(zé)權(quán)限。在地方政府層級設(shè)置上，允許多樣化的存在。在地方政府職責(zé)權(quán)限劃分上不強(qiáng)求一致，有的地方職能可以強(qiáng)化；有的地方的職能可以弱化。
　　
　　其次，在地方政府規(guī)模的選擇上，應(yīng)依據(jù)其承擔(dān)的職責(zé)和功能來確定規(guī)模。也就是說，在解決我國地方政府機(jī)構(gòu)臃腫和人員過多的過程中，不必按照統(tǒng)一的比例進(jìn)行人員的精簡，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各級政府所承擔(dān)的職責(zé)來進(jìn)行，允許地方政府的規(guī)模在不同地區(qū)的同級政府之間存在一定差異。
　　
　　再次，在地方政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，應(yīng)根據(jù)地方公共物品的數(shù)量、種類和分布特征選擇。這就是說，在地方各級政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上不強(qiáng)求所謂的“對等”原則，而應(yīng)依據(jù)地方政府履行職責(zé)的需要來設(shè)置機(jī)構(gòu)。有些機(jī)構(gòu)在這一級地方政府設(shè)置，而在另一級政府中就可能沒有存在的必要；有的政府機(jī)構(gòu)在這一地區(qū)設(shè)置，而在另一地區(qū)則可能是不必要的，一切都要本地區(qū)政府所擔(dān)負(fù)的職責(zé)和功能相一致。
　　
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