近幾年，我國乃至世界的災(zāi)害呈現(xiàn)出災(zāi)害頻率增大、損失巨大、關(guān)聯(lián)性增強(qiáng)的特點(diǎn)。針對(duì)這一特點(diǎn)，我國開始了大量的城市綜合防災(zāi)方面的研究，個(gè)別城市也編制了城市綜合防災(zāi)規(guī)劃。筆者主持編制的《青島市高新技術(shù)新城區(qū)綜合防災(zāi)規(guī)劃》在城市綜合防災(zāi)規(guī)劃上進(jìn)行了積極的探索。鑒于目前我國尚未出臺(tái)城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的法規(guī)和編制要求的前提，筆者通過該規(guī)劃的編制，對(duì)一些問題進(jìn)行了思考，以期更好地解決城市綜合防災(zāi)規(guī)劃中現(xiàn)存的一些問題。
　　1、《青島市高新技術(shù)新城區(qū)綜合防災(zāi)規(guī)劃》編制背景
　　1.1青島市高新技術(shù)新城區(qū)簡介
　　為了貫徹實(shí)施科教興市戰(zhàn)略和市委、市政府關(guān)于“環(huán)灣保護(hù)、擁灣發(fā)展”以及加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大決策，2007年12月，青島市委、市政府做出了規(guī)劃建設(shè)青島高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)新城區(qū)（以下簡稱高新區(qū)）的重大決策。
　　高新區(qū)位于膠州灣北部的環(huán)灣中心地帶，轄區(qū)范圍包括國家批準(zhǔn)的市北新產(chǎn)業(yè)園、原海玉鹽場(chǎng)、原城陽區(qū)新材料團(tuán)地、原東風(fēng)鹽場(chǎng)東半場(chǎng)、東風(fēng)鹽場(chǎng)西半場(chǎng)，核心區(qū)規(guī)劃面積約63.44平方公里。
　　2010年5月，科技部正式批準(zhǔn)青島高新區(qū)建設(shè)國家創(chuàng)新型科技園區(qū)，標(biāo)志著青島高新區(qū)進(jìn)入國家創(chuàng)新戰(zhàn)略層面，邁入更高水平的發(fā)展層級(jí)。
　　1.2《青島市高新技術(shù)新城區(qū)綜合防災(zāi)規(guī)劃》概況
　　1.2.1編制目的
　　2008年是青島高新區(qū)全面建設(shè)的第一年，青島市委、市政府對(duì)高新區(qū)的建設(shè)高度重視，并提出了“高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)建設(shè)青島高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)新城區(qū)”的戰(zhàn)略部署。2008年5月12日汶川地震引起了高新區(qū)管委對(duì)高新區(qū)城市安全的高度關(guān)注。基于此考慮，高新區(qū)管委決定組織編制《青島市高新技術(shù)新城區(qū)綜合防災(zāi)規(guī)劃》，確保高新區(qū)的城市安全。
　　1.2.2編制過程
　　根據(jù)高新區(qū)管委的決定，確定青島市規(guī)劃局高新區(qū)分局為綜合防災(zāi)規(guī)劃的組織單位。經(jīng)過招投標(biāo)程序，確定了青島市市政工程設(shè)計(jì)研究院與青島市人防建筑設(shè)計(jì)研究院組成的聯(lián)合體為綜合防災(zāi)規(guī)劃的編制單位。
　　經(jīng)過八個(gè)月的辛勤勞動(dòng)，編制單位于2009年11月完成了綜合防災(zāi)規(guī)劃的編制工作。于2009年11月21日在青島通過了由中國國家減災(zāi)委員會(huì)專家委員會(huì)專家組成的專家組的評(píng)審，專家組給出了較高的評(píng)價(jià)。
　　2、《青島市高新技術(shù)新城區(qū)綜合防災(zāi)規(guī)劃》特點(diǎn)
　　2.1國內(nèi)較早編制完成的城市綜合防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃
　　我國現(xiàn)存的城市綜合防災(zāi)規(guī)劃主要有北京工業(yè)大學(xué)編制的《廈門市城市建設(shè)綜合防災(zāi)規(guī)劃》及中國海洋大學(xué)編制的《煙臺(tái)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)綜合防災(zāi)規(guī)劃》。大多數(shù)城市沒有單獨(dú)編制的城市綜合防災(zāi)規(guī)劃，城市防災(zāi)規(guī)劃以“城市防災(zāi)減災(zāi)篇”的形式作為城市總體規(guī)劃的一個(gè)篇章。從這個(gè)角度上講，《青島市高新技術(shù)新城區(qū)綜合防災(zāi)規(guī)劃》是國內(nèi)較早編制完成的綜合防災(zāi)規(guī)劃，也是國內(nèi)第一個(gè)基于新城區(qū)建設(shè)需求，在新區(qū)建設(shè)伊始編制的綜合防災(zāi)規(guī)劃。
　　2.2對(duì)其他城市綜合防災(zāi)規(guī)劃有良好借鑒意義的綜合防災(zāi)規(guī)劃
　　目前，我國尚未出臺(tái)城市綜合防災(zāi)規(guī)劃編制的規(guī)范及要求。編制單位在借鑒相關(guān)城市防災(zāi)規(guī)劃編制的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了建立與高新區(qū)城市發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)的，以“常態(tài)防御體系、應(yīng)急行動(dòng)體系、災(zāi)后重建體系”為骨架的、多手段全方位的綜合防災(zāi)體系。從這個(gè)角度上講，青島高新區(qū)綜合防災(zāi)規(guī)劃在城市綜合防災(zāi)規(guī)劃編制框架、編制要點(diǎn)等方面進(jìn)行了積極探索。
　　3、城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的法律地位
　　3.1城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的演變
　　我國《城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)（GB/T50280-98）》中與城市防災(zāi)相關(guān)的術(shù)語主要有以下幾個(gè)：城市防災(zāi)、城市防洪、城市防洪標(biāo)準(zhǔn)、城市防洪工程、城市防震、城市消防和城市防空。對(duì)城市綜合防災(zāi)未給出規(guī)范的定義。
　　隨著墨西哥灣颶風(fēng)、紐約911事件、汶川地震等災(zāi)害的發(fā)生，人們?cè)絹碓疥P(guān)注災(zāi)害的關(guān)聯(lián)性，城市綜合防災(zāi)的概念開始引起人們的關(guān)注。
　　美國是較早使用了“綜合防災(zāi)（comprehensiveprevention）”概念的國家，并對(duì)其進(jìn)行了解釋，認(rèn)為：“綜合防災(zāi)”分為首尾閉合的四個(gè)階段，即準(zhǔn)備階段、應(yīng)急反應(yīng)、救援減災(zāi)和恢復(fù)重建。其內(nèi)涵是全災(zāi)種設(shè)計(jì)（包括自然災(zāi)害、技術(shù)事故、核戰(zhàn)爭(zhēng)與恐怖襲擊）、全社會(huì)參與（包括各級(jí)政府、社會(huì)私營和公營部門、社區(qū)）和全過程防御。
　　我國近幾年也提出了事前、事中、事后全過程防災(zāi)的城市綜合防災(zāi)觀念，但由于我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“分部門、單災(zāi)種”管理體制，全災(zāi)種防災(zāi)、地域性綜合防災(zāi)、涉及多部門協(xié)調(diào)作戰(zhàn)的綜合防災(zāi)實(shí)踐十分困難。
　　3.2現(xiàn)行法律對(duì)城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的規(guī)定
　　我國沒有專門的城市綜合防災(zāi)法或城市減災(zāi)防災(zāi)法，有關(guān)城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容體現(xiàn)在一些單項(xiàng)法規(guī)中。與城市綜合防災(zāi)規(guī)劃相關(guān)的法律主要有以下幾項(xiàng)：
　　（1）《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》
　　該法中與城市綜合防災(zāi)的有關(guān)內(nèi)容共有兩條：
　　第四條制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要。
　　第十七條規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地、水源地和水系、基本農(nóng)田和綠化用地、環(huán)境保護(hù)、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)以及防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。
　　從以上內(nèi)容可以看出，作為城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域最重要法律的城鄉(xiāng)規(guī)劃法，只是把防災(zāi)減災(zāi)作為城市總體規(guī)劃的一個(gè)強(qiáng)制性內(nèi)容，對(duì)于專項(xiàng)規(guī)劃形式的城市防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃或城市綜合防災(zāi)規(guī)劃并沒有提及。從這個(gè)角度上講，現(xiàn)在單獨(dú)編制的城市防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃或城市綜合防災(zāi)規(guī)劃沒有明確的法律地位，因此造成了該類規(guī)劃的編制主體、實(shí)施機(jī)制等只能參照城鄉(xiāng)規(guī)劃法執(zhí)行，帶來了規(guī)劃編制與實(shí)施過程中的諸多不便，影響了規(guī)劃效力和效率的發(fā)揮。
　　（2）其他相關(guān)法律
　　我國與城市綜合防災(zāi)相關(guān)的法律大多是根據(jù)不同的災(zāi)種制定的，主要包括五大類型，即地震類、防洪類、火災(zāi)類、環(huán)境災(zāi)害類和地質(zhì)災(zāi)害類。其中，地震類的法律主要有：《中華人民共和國防震減災(zāi)法》、《地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)條例》、《地震預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》、《建筑抗震設(shè)計(jì)規(guī)范》、《建筑抗震鑒定標(biāo)準(zhǔn)》及《構(gòu)筑物抗震設(shè)計(jì)規(guī)范》；防洪類的法律主要有：《中華人民共和國防洪法》、《水土保持工作條例》《中華人民共和國水法》及《中華人民共和國防汛條例》；火災(zāi)類的法律主要有：《中華人民共和國消防法》；環(huán)境災(zāi)害類的法律主要有：《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國噪聲污染防治條例》；地質(zhì)災(zāi)害類的法律主要有：《中華人民共和國草原法》和《水土保持工作條例》。
　　除了以上分災(zāi)種、以預(yù)防為主的法律外，我國于年還頒布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，與以上法律相比，該預(yù)案的綜合性、協(xié)調(diào)性較強(qiáng)，但側(cè)重點(diǎn)是災(zāi)害的應(yīng)急階段。
　　通過以上分析可以看出，我國防災(zāi)減災(zāi)法律主要是分災(zāi)種的制定的，對(duì)于災(zāi)害的關(guān)聯(lián)性、綜合防治的內(nèi)容十分欠缺，明顯滯后于城市綜合防災(zāi)的實(shí)際需求。因此，我國亟需出臺(tái)《城市綜合防災(zāi)基本法》，明確綜合防治的法律地位，盡可能減少災(zāi)害的損失，推動(dòng)我國城市建設(shè)的發(fā)展。
　　4、結(jié)語
　　隨著我國城市化進(jìn)程的加快，我國的災(zāi)害損失呈上升趨勢(shì)。民政部公布的2009年全國各種自然災(zāi)害共造成約4.8億人（次）受災(zāi)，死亡和失蹤1528人，因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失2523.7億元。因此，我國的綜合防災(zāi)工作仍面臨很大的壓力。在我國由單災(zāi)種防災(zāi)減災(zāi)向綜合防災(zāi)過渡的時(shí)期，《青島市高新技術(shù)新城區(qū)綜合防災(zāi)規(guī)劃》編制為我國綜合防災(zāi)規(guī)劃的實(shí)踐和城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的推進(jìn)雖然起到了一定的作用，但還存在很多的不足。通過本文的發(fā)表，希望就城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的相關(guān)問題進(jìn)行更深入的探討，促進(jìn)我國城市綜合防災(zāi)工作的更好進(jìn)行。
　　參考文獻(xiàn)：
　　[1]翟寶輝，等.城市綜合防災(zāi).北京：中國發(fā)展出版社，2007.
　　[2]國家減災(zāi)委員會(huì)辦公室.中國自然災(zāi)害管理體制和政策.北京：中國社會(huì)出版社，2006.
　　[3]金磊，等.中國城市綜合減災(zāi)對(duì)策.北京：中國建筑工業(yè)出版社,1992.