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　　摘要:為穩(wěn)定房價(jià)，2013年2月20日，國務(wù)院出臺(tái)“國五條”。目前，全國大部分地區(qū)已出臺(tái)“國五條實(shí)施細(xì)則”，對(duì)其進(jìn)行細(xì)化實(shí)施。但其效果并不理想，其中“個(gè)人轉(zhuǎn)讓房屋按轉(zhuǎn)讓所得的20%計(jì)征個(gè)人所得稅”的條款的更是備受冷遇，法律性質(zhì)受到質(zhì)疑。本文從法社會(huì)學(xué)的角度對(duì)此進(jìn)了分析。“國五條”中稅收條款本質(zhì)為法律，但其之所以出現(xiàn)“公民不服從”問題，根本原因在于法律沒有得到認(rèn)同。同時(shí)，執(zhí)法部門對(duì)已制定的法律長期擱置，宣傳、執(zhí)行不到位，政府部門在政策通知中援引法律不到位也是部分原因。

　　關(guān)鍵詞:國五條,個(gè)人所得稅,房屋轉(zhuǎn)讓稅,社會(huì)實(shí)效

　　近年來，我國房地產(chǎn)市場異常火爆，房價(jià)一路高歌猛進(jìn)。2009年12月，國務(wù)院開始對(duì)樓市實(shí)施宏觀調(diào)控，相繼出臺(tái)了五項(xiàng)政策，分別是2010年1月的“國十一條”、4月的“國十條”、9月的“9.29新政”、2011年1月的“新國八條”。然歷經(jīng)數(shù)次宏觀調(diào)控，樓市依然堅(jiān)挺，房價(jià)的持續(xù)高位也引起了大量的投資性購房，反向帶來房價(jià)的快速上漲。為了調(diào)控房價(jià)，2013年2月20日，國務(wù)院再次出臺(tái)抑制投機(jī)投資購房、加強(qiáng)房地產(chǎn)市場調(diào)控的政策措施（又稱“國五條”）。

　　“國五條”不僅再次重申堅(jiān)持執(zhí)行以限購、限貸為核心的調(diào)控政策，堅(jiān)決打擊投資投機(jī)性購房，還在繼2011年之后再次提出要求各地公布年度房價(jià)控制目標(biāo)。更為引人注目的是，“國五條”明確指出，要充分發(fā)揮稅收政策的調(diào)節(jié)作用，對(duì)出售自有住房依法嚴(yán)格按轉(zhuǎn)讓所得的20%計(jì)征個(gè)人所得稅。一時(shí)間，輿論嘩然，對(duì)于此條款的不同理解與爭論充斥大眾媒體。經(jīng)過兩個(gè)多月，全國大部分地區(qū)的“國五條實(shí)施細(xì)則”已經(jīng)出臺(tái)，“國五條”進(jìn)入正式實(shí)施階段。但就目前來看，20%的“房屋轉(zhuǎn)讓稅”條款不僅遭遇人民的抵抗，也并未被各地細(xì)則全面貫徹，其社會(huì)實(shí)效并不理想。對(duì)此，有必要進(jìn)行深入的探討與分析。

　　一、“國五條”中稅收條款的法律性質(zhì)

　　（一）“國五條”的法律性質(zhì)

　　“國五條”全稱為“國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的通知”，其制定主體為“國務(wù)院辦公廳”，規(guī)范對(duì)象為“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)”。根據(jù)《立法法》第七條，法律的制定主體是全國人大及其常委會(huì)。因此，“國五條”并非法律。根據(jù)《立法法》第五十六條及第六十一條，行政法規(guī)的制定主體是國務(wù)院，行政法規(guī)由總理簽署國務(wù)院令予以公布。顯然，“國五條”也并非行政法規(guī)。根據(jù)《立法法》第七十一條，行政規(guī)章的制定主體是國務(wù)院各部、委員會(huì)、中國人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)。因此，“國五條”并非行政規(guī)章。根據(jù)《立法法》第七十三條，地方性規(guī)章的制定主體是省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府。因此，“國五條”也并非地方性規(guī)章。因此，從其制定主體和針對(duì)對(duì)象上看，“國五條”并非法律、法規(guī)和規(guī)章，它只是國務(wù)院辦公廳針對(duì)地方各級(jí)人民政府下發(fā)的一個(gè)行政公文，是上級(jí)對(duì)下級(jí)的一個(gè)政策性指示和要求。所以“國五條”并不當(dāng)然對(duì)社會(huì)生效，必須經(jīng)過各級(jí)人民政府的具體和細(xì)化。

　　（二）稅收條款的法律性質(zhì)

　　正是因?yàn)?ldquo;國五條”僅僅是以國務(wù)院辦公廳名義發(fā)布的一個(gè)行政公文，所以才引起了“國務(wù)院是否越權(quán)立法”的討論。但“國五條”的性質(zhì)是否必然決定其中“稅收條款”的法律性質(zhì)呢？答案是否定的，“國五條”中的“稅收條款”僅僅是“國五條”進(jìn)行的法律援引。該“稅收條款”早就已經(jīng)存在且是以法律法規(guī)的形式存在，此次“國五條”僅僅是為執(zhí)法而援引。

　　根據(jù)《個(gè)人所得稅法》第三條，自1994年起，財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得應(yīng)繳納所得稅，財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得稅率為20%。而《個(gè)人所得稅實(shí)施條例》第八條明確規(guī)定，財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得中包含轉(zhuǎn)讓建筑物取得的所得。1999年，財(cái)政部、稅務(wù)總局、建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于個(gè)人出售住房所得征收個(gè)人所得稅有關(guān)問題的通知》（財(cái)稅字〔1999〕278號(hào)），對(duì)個(gè)人轉(zhuǎn)讓房屋所得征收個(gè)人所得稅的一些特殊情況規(guī)定了優(yōu)惠政策，但是，對(duì)個(gè)人轉(zhuǎn)讓住房所得征收個(gè)人所得稅的基本政策始終未變。而2006年7月18日，國家稅務(wù)總局下發(fā)了《關(guān)于個(gè)人住房轉(zhuǎn)讓所得征收個(gè)人所得稅有關(guān)問題的通知》，再次重申了上述要求，個(gè)人轉(zhuǎn)讓住房所得應(yīng)繳納的個(gè)人所得稅，應(yīng)與轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)應(yīng)繳納的營業(yè)稅、契稅、土地增值稅等稅收一并征收。

　　由此可見，對(duì)個(gè)人轉(zhuǎn)讓房屋以轉(zhuǎn)讓所得的20%計(jì)征個(gè)人所得稅，于法有據(jù)，國務(wù)院并非越權(quán)立法，該規(guī)定也并非新規(guī)定，而是國務(wù)院為了穩(wěn)定房價(jià)所進(jìn)行的法律援引。

　　二、“國五條”中稅收條款的社會(huì)實(shí)效

　　“國五條”發(fā)布至今已兩月有余，各地也先后出臺(tái)細(xì)則予以貫穿實(shí)施。在實(shí)施的過程中，相繼出現(xiàn)了諸多問題，其中稅收條款的溢出效應(yīng)驚人。

　　（一）假離婚潮

　　“國五條”后，引起了廣泛關(guān)注，網(wǎng)上也開始流傳諸多“避稅方法”。其中，通過離婚手段避稅更是成為不少人的首選。該方法通過先離婚將房產(chǎn)過戶，再與買房人結(jié)婚將房產(chǎn)過戶，二者再次離婚，原夫妻雙方復(fù)婚的套路來進(jìn)行避稅。盡管據(jù)調(diào)查顯示，60.2%的人認(rèn)為假離婚是對(duì)婚姻的褻瀆，但是幾十萬的稅負(fù)還是讓不少人選擇離婚避稅。一時(shí)間，全國各地離婚率大幅上漲。據(jù)民政部門統(tǒng)計(jì)，僅在3月6日，北京的離婚數(shù)就高達(dá)1000例，比平時(shí)多出一倍。同一天，南京的離婚人數(shù)達(dá)到了294對(duì)，是平時(shí)的兩倍。南京市民政部門當(dāng)天共開出了1600張單身證明，其用途一欄清一色的寫著“購房”。上海閔行區(qū)此前離婚人數(shù)每天只有幾對(duì)，“國五條”出臺(tái)后，平均每天離婚人數(shù)漲至30多對(duì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，3月4日至9日，該區(qū)婚姻登記中心共辦理無婚姻登記記錄證明775人次，出具無婚姻登記記錄證明2050份；受理離婚登記205對(duì)，辦結(jié)離婚187對(duì)，3月的離婚人數(shù)比1月上升76%。該區(qū)民政局特意豎起“樓市有風(fēng)險(xiǎn)，離婚需謹(jǐn)慎”的友情提示。廣州部分區(qū)域的離婚率兩周內(nèi)上升一倍多。與此同時(shí)，辦理未婚證明、婚姻證明也增加一倍多，其中90%是為了房子。

　　（二）地方政府消極對(duì)待

　　“國五條”的法律性質(zhì)決定其必須通過地方人民政府進(jìn)行具體和細(xì)化之后才能實(shí)施，因此地方政府的態(tài)度與行動(dòng)至關(guān)重要。兩個(gè)多月時(shí)間里，有二十多個(gè)城市相繼都出臺(tái)了“國五條”實(shí)施細(xì)則。但是細(xì)看這些細(xì)則，不難發(fā)現(xiàn)其中存在的問題。除北京、上海等城市明確規(guī)定依照稅收條款征收20%的房屋轉(zhuǎn)讓所得稅外，大部分城市都是消極對(duì)待，不提及或者簡單轉(zhuǎn)發(fā)“國五條”中的稅收條款。如南昌制定的地方細(xì)則，全文僅四十一個(gè)字。其他地方如貴州、廈門、長沙、大連、武漢、青島、南京、合肥等城市，也是對(duì)該稅收條款只字未提。甚至還有個(gè)別城市，如海南公開拒絕制定“國五條”地方細(xì)則。同時(shí)，4月17日，北京出現(xiàn)首例房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓引起的20%個(gè)稅糾紛案，而最終法院判決20%的個(gè)稅28萬元由買房者承擔(dān)。

　　當(dāng)然，其他如“過戶潮”、“陰陽合同交易”等現(xiàn)象也是層出不窮，但上述現(xiàn)象無疑是影響最大、最具有代表性的。

　　三、原因分析

　　一項(xiàng)法律為何會(huì)造成如此奇怪的后果，不僅民眾以各種方式進(jìn)行規(guī)避，就連地方政府也消極對(duì)待，遲遲不予執(zhí)行。對(duì)此不能不進(jìn)行深思。法律應(yīng)當(dāng)被實(shí)現(xiàn)，如果法律不能被實(shí)現(xiàn)，也就失去了意義。法的實(shí)現(xiàn)就是法律應(yīng)當(dāng)被人們遵守，一切主體的行為都應(yīng)當(dāng)符合法律的要求，從而使法律由應(yīng)然變?yōu)閷?shí)然。但是“徒法不足以自行”，法的實(shí)現(xiàn)又受到諸多社會(huì)因素制約。法的社會(huì)實(shí)效的實(shí)現(xiàn)主要受制于行為主體的法律觀和價(jià)值觀、行為主體對(duì)法律的認(rèn)可程度以及行為主體的利益。此次稅收條款遭遇尷尬，無法實(shí)現(xiàn)的原因就在于此。

　　（一）國民對(duì)法律不認(rèn)同，從而出現(xiàn)“公民不服從”問題

　　“公民不服從”是指公民以公開的且一般是非暴力的方式故意違反已經(jīng)生效的國家法律的行為及其過程。該稅收條款的實(shí)現(xiàn)過程中出現(xiàn)的問題即是典型的公民不服從問題。不僅公民以各種方式公然規(guī)避已經(jīng)生效的法律，而且地方政府也以各種方式或直接或間接的抗命，不履行其應(yīng)有的法律責(zé)任，甚至于司法機(jī)關(guān)也公然做出與法律相反的判決。究其原因，便是法律沒有得到認(rèn)同。所以在涉及自身利益的房屋轉(zhuǎn)讓稅之時(shí)，國民的第一反應(yīng)是想法逃避，而非依法繳納。

　　（二）執(zhí)法部門對(duì)已經(jīng)制定的法律長期擱置，不宣傳不執(zhí)行

　　該條款頒布實(shí)施至今已經(jīng)近20年，但是一經(jīng)引用卻被外界一致認(rèn)為是新制定的法，這不能不說是一件非常尷尬的事情。法律首先要被知悉，而后才能被遵守。

　　（三）政府部門在政策通知中援引法律不到位，給民眾造成誤解

　　由于國務(wù)院可以依照全國人大及其常委會(huì)的授權(quán)行使部分立法權(quán)，因此在通知政策中應(yīng)當(dāng)考慮到不完整引用法律可能帶來誤解的可能。這也是為何該政策一出，便被認(rèn)為是越權(quán)立法的最大原因。

　　四、評(píng)析及建議

　　綜上，我們可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)房屋流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的增值額進(jìn)行征稅并未達(dá)到抑制房價(jià)的目的，相反帶來了一系列的“溢出效應(yīng)”。因此，政府在進(jìn)行宏觀調(diào)控時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面考慮，尤其是要考慮到政策所帶來的溢出效應(yīng)，盡量減少其負(fù)面影響。

　　（一）增強(qiáng)民主法治理念，使立法民主化、法治化

　　提高法律的認(rèn)同度是使其得以實(shí)現(xiàn)的根本途徑。公民不服從現(xiàn)象的外在表現(xiàn)是公民通過合法手段逃避納稅，但是其內(nèi)在原因則是公民對(duì)法律的不認(rèn)同，故而以此來爭取和捍衛(wèi)其合法性和合理性。因此，在立法過程中應(yīng)當(dāng)遵循民主法治原則，保障公民的參與權(quán)。

　　（二）提高立法技術(shù)，使立法科學(xué)化、合理化，對(duì)其可能帶來的后果和規(guī)避方法進(jìn)行全方位考量

　　能夠被合理規(guī)避的法律不是好的法律。法律的制定需要高超的立法技術(shù)，對(duì)于其可能帶來的種種后果應(yīng)當(dāng)予以全方位的考量，盡可能減少其漏洞。如減少征收流通環(huán)節(jié)的增值稅，而是加強(qiáng)持有環(huán)節(jié)的保有稅，促使更多人手中的多余房產(chǎn)進(jìn)入流通環(huán)節(jié)，從而增加房源，減少交易成本，起到真正抑制房價(jià)的作用。

　　（三）加強(qiáng)宣傳和執(zhí)法力度，做到有法必依

　　該稅法條款已經(jīng)頒布實(shí)施20年，但效果甚微，執(zhí)法不力是其中的重要因素。一個(gè)20多年的條款被大家一致認(rèn)為是新的立法，由此可見執(zhí)法宣傳的力度到底有多大。而縱觀歷年來執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)行情況，不難發(fā)現(xiàn)其在執(zhí)行中做了相當(dāng)大的變通。因此，加強(qiáng)宣傳和執(zhí)法力度，做到有法必依、令行禁止，刻不容緩。