土地資源是人類(lèi)生存最基礎(chǔ)的生產(chǎn)資料，人類(lèi)的一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最終要落實(shí)在土地上來(lái)。因此，從區(qū)域土地利用的角度出發(fā)，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，應(yīng)成為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、防止重復(fù)建設(shè)的主要手段，對(duì)貫徹科學(xué)發(fā)展觀、協(xié)調(diào)區(qū)域整體發(fā)展都具有重要的意義。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域土地利用不僅是我國(guó)城市建設(shè)在新的歷史時(shí)期和新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下適應(yīng)區(qū)域發(fā)展、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，同時(shí)也將對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提高和可持續(xù)發(fā)展能力的增強(qiáng)起到促進(jìn)作用。
　　一、統(tǒng)籌區(qū)域土地利用中存在的問(wèn)題
　　1、相關(guān)規(guī)劃對(duì)統(tǒng)籌區(qū)域土地利用的研究有待加強(qiáng)
　　各相關(guān)規(guī)劃均強(qiáng)調(diào)自身發(fā)展，缺乏區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展意識(shí)，從而未能形成統(tǒng)一的土地利用功能分區(qū)，使城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、大型建設(shè)項(xiàng)目對(duì)發(fā)展空間進(jìn)行相互爭(zhēng)奪。長(zhǎng)期以來(lái)重行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、輕空間管制規(guī)劃，而行業(yè)規(guī)劃的核心又是重大建設(shè)項(xiàng)目的安排，就項(xiàng)目論項(xiàng)目，往往容易忽視對(duì)區(qū)域土地承載力的評(píng)價(jià)和土地利用布局的區(qū)域統(tǒng)籌，使部分建設(shè)用地單元在一種非充分利用的條件下擴(kuò)展，造成一些建設(shè)用地?zé)o謂的內(nèi)耗和低水平重復(fù)建設(shè)，給土地資源保護(hù)等帶來(lái)了巨大的障礙或浪費(fèi)。
　　2、相關(guān)專業(yè)、專項(xiàng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接不夠
　　在實(shí)際工作中，相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系并未理順，導(dǎo)致各種產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)退耕等相關(guān)規(guī)劃在土地利用上與土地利用總體規(guī)劃銜接不夠，嚴(yán)重影響土地利用總體規(guī)劃對(duì)土地利用的整體控制作用。
　　3、現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃重指標(biāo)而輕分區(qū)管制
　　我國(guó)首輪土地利用總體規(guī)劃注重于規(guī)劃指標(biāo)的平衡，最終變成各用地部門(mén)規(guī)劃的拼盤(pán)。既不能體現(xiàn)國(guó)家的宏觀調(diào)控目標(biāo)，又做不到對(duì)微觀土地利用的合理控制，實(shí)施的效果不甚理想。現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃沒(méi)有充分考慮到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)土地利用的作用，以無(wú)所不包的總量控制指標(biāo)為基本內(nèi)容，其基本出發(fā)點(diǎn)仍然是試圖用單一的控制指標(biāo)作為計(jì)劃手段包攬全部土地利用的宏觀管理，土地利用規(guī)劃依然被視作社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的具體化，使得土地利用總體規(guī)劃最后變成了控制指標(biāo)的層層分解。
　　4、統(tǒng)籌區(qū)域的管控措施不夠細(xì)致
　　強(qiáng)調(diào)土地利用總體規(guī)劃在統(tǒng)籌區(qū)域上的特性，就是要強(qiáng)化規(guī)劃指標(biāo)和措施分解到具體的地域空間，這樣才能使得規(guī)劃指標(biāo)和措施可操作、可核查、可追究。但是，相關(guān)規(guī)劃中關(guān)于統(tǒng)籌區(qū)域的管控措施，大都只落實(shí)到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的行政區(qū)范圍上，還沒(méi)有精確地落實(shí)到具體地域空間上，管控目標(biāo)一般也是非量化的，這樣必然使得總量上的管控指標(biāo)最終難以實(shí)現(xiàn)，規(guī)劃內(nèi)容可操作性不強(qiáng)。
　　二、統(tǒng)籌區(qū)域土地利用的管控原則
　　統(tǒng)籌區(qū)域土地利用是各級(jí)政府依法對(duì)下級(jí)政府行使土地管理行政職能的一種手段。目的在于科學(xué)地開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、整合有限的土地資源，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)創(chuàng)造良好的用地條件。統(tǒng)籌區(qū)域土地利用應(yīng)采取以下管控原則：
　　1．在充分考慮各區(qū)域?qū)Ω黝?lèi)土地需求的前提下，體現(xiàn)調(diào)控指標(biāo)對(duì)各類(lèi)用地計(jì)劃性供給的特性，體現(xiàn)以供給引導(dǎo)、制約需求的特性。
　　2．將耕地資源的保護(hù)放在首要位置，堅(jiān)持耕地占用與開(kāi)發(fā)、復(fù)墾、整理相掛鉤，盡可能避免耕地總量的減少。
　　3．充分考慮各區(qū)域的自然地理環(huán)境特征和土地利用現(xiàn)狀，考慮土地利用的延續(xù)性和不可逆性。
　　4．經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益與社會(huì)效益的統(tǒng)一，局部利益與整體利益的統(tǒng)一、眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的統(tǒng)一。
　　5．與區(qū)域內(nèi)“十二五”總體規(guī)劃綱要及2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)相配合，體現(xiàn)其空間戰(zhàn)略布局的思路和要求。
　　三、重視區(qū)域土地利用的薄弱環(huán)節(jié)
　　目前各級(jí)政府為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，對(duì)轄區(qū)內(nèi)建設(shè)區(qū)域的規(guī)劃都比較重視，而對(duì)于農(nóng)田保護(hù)區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)，地方政府無(wú)論從專項(xiàng)規(guī)劃還是資金投入上都不太重視，是統(tǒng)籌區(qū)域土地利用的薄弱環(huán)節(jié)。
　　1、農(nóng)田保護(hù)區(qū)
　　農(nóng)田保護(hù)區(qū)域是保護(hù)耕地資源和未來(lái)發(fā)展的安全保證區(qū)域。因此，根據(jù)區(qū)域的特點(diǎn)要發(fā)展都市農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑旅游農(nóng)業(yè)，培育地方特色農(nóng)產(chǎn)品和園藝農(nóng)業(yè)。該區(qū)域的基本要求是：（1）區(qū)內(nèi)土地主要用于基本農(nóng)田，耕地比例不斷提高，不得擅自轉(zhuǎn)變用途；（2）劃定的基本農(nóng)田的規(guī)模和質(zhì)量在規(guī)劃期內(nèi)保持不變。
　　農(nóng)田保護(hù)區(qū)域應(yīng)遵循以下管控措施：（1）嚴(yán)格控制建設(shè)用地，不允許在區(qū)內(nèi)進(jìn)行鎮(zhèn)、村、開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)小區(qū)建設(shè)；（2）不得安排新建非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目；（3）能源、交通、水利等重點(diǎn)建設(shè)盡可能避開(kāi)本區(qū)，特殊情況需占用區(qū)內(nèi)耕地的，應(yīng)盡量少占地且對(duì)周?chē)�環(huán)境影響甚微；（4）現(xiàn)有其他各類(lèi)非農(nóng)建筑物、構(gòu)筑物不得改建或擴(kuò)建，并鼓勵(lì)其搬遷；（5）廢棄拆遷建筑物、構(gòu)筑物所占用土地應(yīng)及時(shí)復(fù)墾；（6）增加土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理資金投入。
　　2、生態(tài)保護(hù)區(qū)
　　區(qū)域內(nèi)的原生態(tài)山林，湖泊、河流等水資源及周邊保護(hù)范圍是重要的生態(tài)保護(hù)區(qū)。該區(qū)域作為應(yīng)主要的生態(tài)腹地、生態(tài)建設(shè)區(qū)和應(yīng)急水源地，是必須進(jìn)行保護(hù)的生態(tài)單元，具有十分重要的地位。該區(qū)域土地利用必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行《自然保護(hù)區(qū)條例》、《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》、《環(huán)境保護(hù)法》等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，并遵照以下管控措施：（1）禁止在區(qū)內(nèi)進(jìn)行挖沙、取土、破壞自然地貌的活動(dòng)；（2）在不破壞自然資源的前提下，允許從事現(xiàn)狀用地的生態(tài)旅游業(yè)；（3）不允許在區(qū)內(nèi)及外圍保護(hù)地帶進(jìn)行污染、破壞或者危害區(qū)內(nèi)自然環(huán)境和自然資源的建設(shè)。
　　四、統(tǒng)籌區(qū)域土地利用的建議
　　1、根據(jù)“三集中一調(diào)整”的原則，在建設(shè)用地相對(duì)集中的同時(shí)，基本農(nóng)田也應(yīng)相對(duì)集中；以有利于保護(hù)、有利于耕作和提高基本農(nóng)田質(zhì)量為目標(biāo)，適當(dāng)打破行政界線，不搞保護(hù)任務(wù)平均分配，合理確定基本農(nóng)田重點(diǎn)保護(hù)片區(qū)的范圍、質(zhì)量和總規(guī)模。
　　2、各項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)均應(yīng)落實(shí)到片區(qū)一級(jí)，每個(gè)片區(qū)均屬于地域分區(qū)而不屬于功能分區(qū)；每個(gè)片區(qū)具體范圍均應(yīng)以地理空間坐標(biāo)形式具體界定下來(lái)，不受行政區(qū)劃調(diào)整的影響，同時(shí)建立相應(yīng)的電子地籍檔案；每個(gè)片區(qū)的規(guī)劃指標(biāo)中還應(yīng)包括資源密度、經(jīng)濟(jì)密度的指標(biāo)，使得有關(guān)管理部門(mén)今后在按此規(guī)劃批地時(shí)有據(jù)可依。
　　3、盡快建立土地利用地理信息動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)化地反映土地利用的變更情況。地理信息系統(tǒng)將為包括政府職能部門(mén)、社會(huì)公眾、土地需求方或使用方、新聞媒體等在內(nèi)的各方建立起一個(gè)高效的監(jiān)督、監(jiān)管、溝通和參與的平臺(tái)；使土地管理部門(mén)能夠?qū)崟r(shí)跟蹤、掌控各區(qū)域土地利用的動(dòng)態(tài)變化，適時(shí)進(jìn)行管理和調(diào)控，從根本上改進(jìn)土地利用監(jiān)管的水平，提高管理效率。
　　4、加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃，尤其是和城市總體規(guī)劃、及環(huán)境保護(hù)、公共設(shè)施等專項(xiàng)規(guī)劃之間的銜接。
　　總之應(yīng)按照統(tǒng)籌安排各類(lèi)、各區(qū)域用地的原則，圍繞促進(jìn)區(qū)域合理分工協(xié)作和協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)和人口發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，研究提出區(qū)域土地利用功能分區(qū)。結(jié)合區(qū)域總體規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃中的分區(qū)結(jié)果，依托各區(qū)土地利用特征、生態(tài)環(huán)境容量以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等要素，對(duì)區(qū)域內(nèi)土地利用進(jìn)行綜合分區(qū)，并在分析不同分區(qū)的功能定位、發(fā)展方向和資源環(huán)境承載能力的基礎(chǔ)上提出各類(lèi)土地利用調(diào)控指標(biāo)和管制措施。