[內(nèi)容摘要]本文試圖分析涉農(nóng)非稅收入管理存在的問(wèn)題，對(duì)進(jìn)一步規(guī)范涉農(nóng)非稅收入管理進(jìn)行有益的探索。文中提出通過(guò)轉(zhuǎn)變思想觀念、明確涉農(nóng)非稅收入征管主體、規(guī)范涉農(nóng)非稅收入收繳程序、收支脫鉤實(shí)行徹底的部門(mén)綜合預(yù)算、加快涉農(nóng)非稅收入管理法制建設(shè)、建立健全監(jiān)督檢查機(jī)制、加強(qiáng)配套改革等改革措施來(lái)更好地規(guī)范涉農(nóng)非稅收入管理，希望對(duì)涉農(nóng)非稅收入改革有所幫助。
　　
　　關(guān)鍵詞：非稅，收入，管理，建議
　　
　　隨著財(cái)政改革的不斷深化和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，現(xiàn)行的涉農(nóng)非稅收入管理辦法，特別是資金流程過(guò)程中的管理與監(jiān)督，還存在一些不適應(yīng)當(dāng)前新形勢(shì)要求的地方。
　　本文就如何進(jìn)一步規(guī)范政府涉農(nóng)非稅收入管理的問(wèn)題，談點(diǎn)認(rèn)識(shí)。
　　一、 政府涉農(nóng)非稅收入管理的現(xiàn)狀
　　涉農(nóng)非稅收入是憑借國(guó)家權(quán)力、國(guó)有資源所有權(quán)、政府對(duì)社會(huì)提供的一定服務(wù)和政府信譽(yù)，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和規(guī)章收取、提取募集的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰沒(méi)收入、國(guó)有資產(chǎn)資源收益、各種專(zhuān)項(xiàng)收入、其他收入等涉農(nóng)非稅收入（資金）。涉農(nóng)非稅收入除傳統(tǒng)的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰款和罰沒(méi)收入外，還將國(guó)有資源收入、行政事業(yè)單位資產(chǎn)收入、彩票收入和社會(huì)團(tuán)體會(huì)費(fèi)收入等納入“收支兩條線”管理范圍。
　　在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，涉農(nóng)非稅收入也是一項(xiàng)重要的財(cái)政來(lái)源。國(guó)際貨幣基金組織的統(tǒng)計(jì)資料顯示，發(fā)達(dá)國(guó)家（如德國(guó)、英國(guó)）的涉農(nóng)非稅收入，一般占財(cái)政收入的比重為10%左右。在加拿大，涉農(nóng)非稅收入占國(guó)家財(cái)政收入的6.8%，占地方財(cái)政收入的17.5%；在美國(guó)，州和地方政府的財(cái)政收入10%以上來(lái)自涉農(nóng)非稅收入。幾乎所有發(fā)達(dá)國(guó)家都非常重視涉農(nóng)非稅收入管理，并建立了嚴(yán)格的法律制度規(guī)范，將其作為整個(gè)財(cái)政管理的重要組成部分。西方發(fā)達(dá)國(guó)家均對(duì)政府涉農(nóng)非稅收入實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理，所有財(cái)政收入均納入預(yù)算。
　　二十世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)政府涉農(nóng)非稅收入規(guī)模一直呈上升均勢(shì)，規(guī)模不斷擴(kuò)大，占財(cái)政收入的比重不斷攀升。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2004年，全國(guó)政府涉農(nóng)非稅收入為5523萬(wàn)元，相當(dāng)于同期財(cái)政收入的19.8%。其中，中央政府涉農(nóng)非稅收入為627億元，相當(dāng)于本級(jí)財(cái)政收入的5.2%；地方各級(jí)政府涉農(nóng)非稅收入為3896億元，相當(dāng)于本級(jí)財(cái)政收入的34.8%。涉農(nóng)非稅收入對(duì)于緩解財(cái)政資金短缺的壓力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展起到了重要作用。
　　二、政府涉農(nóng)非稅收入管理存在的問(wèn)題
　　（一）主體不清，認(rèn)識(shí)不一。少數(shù)部門(mén)、單位和工作人員，對(duì)涉農(nóng)非稅收入的財(cái)政屬性缺乏應(yīng)有認(rèn)識(shí)，把收取的涉農(nóng)非稅收入視為單位自有資金，對(duì)政府調(diào)控、財(cái)政管理涉農(nóng)非稅收入有抵觸情緒。對(duì)監(jiān)督的行為目的和意義不是很了解，把管理和監(jiān)督的必然聯(lián)系割裂開(kāi)來(lái)。
　　（二）涉農(nóng)非稅收入法制建設(shè)滯后。目前，涉農(nóng)非稅收入從立項(xiàng)、定標(biāo)、征收、票據(jù)管理和資金使用各個(gè)管理環(huán)節(jié)尚沒(méi)有一套統(tǒng)一規(guī)范的法律、法規(guī)。這樣一來(lái)，一方面政府涉農(nóng)非稅收入的安全和完整受到威脅，甚至?xí)�流失。作為管理涉農(nóng)非稅收入的主體部門(mén)—各級(jí)地方財(cái)政部門(mén)，也因無(wú)法規(guī)依據(jù)而難于進(jìn)行有效管理和監(jiān)督。另一方面由于涉農(nóng)非稅收入的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)未真正歸位，目前仍由各個(gè)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位分散征收，這不僅影響財(cái)政職能的發(fā)揮，而且不利于提高行政效率。
　　（三）資金管理不到位。涉農(nóng)非稅收入在政法部門(mén)和單位中存在較濃厚的“自收自用、多收多用”色彩，嚴(yán)重苦樂(lè)不均。在預(yù)算管理上存在預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”，大量涉農(nóng)非稅收入在財(cái)政體外循環(huán)。涉農(nóng)非稅收入難以形成可用財(cái)力，削弱了財(cái)政的管理職能和政府的調(diào)控能力。
　　（四）收支管理約束“軟”。由于一些部門(mén)、單位推行部門(mén)預(yù)算不徹底，使得政府涉農(nóng)非稅收入征管和支出安排存在較大的隨意性，缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制。財(cái)政部門(mén)在涉農(nóng)非稅收入管理上，處于被動(dòng)狀態(tài)，缺少?gòu)?qiáng)有力的法規(guī)約束。如在涉農(nóng)非稅收入征收環(huán)節(jié)上，先由資金使用單位征收后再繳入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，這種征管模式下，財(cái)政無(wú)法對(duì)政府涉農(nóng)非稅收入的征收過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督，為隨意減免、巧立項(xiàng)目、坐收坐支以及私設(shè)小金庫(kù)等行為提供了條件；在使用上，“誰(shuí)收誰(shuí)支”模式?jīng)]有根本改變，綜合預(yù)算、部門(mén)預(yù)算沒(méi)有徹底落實(shí)，即使納入預(yù)算，也不是真正完整的部門(mén)預(yù)算，從而導(dǎo)致各部門(mén)存在“多收多用、多罰多返”的現(xiàn)象。加之支出安排沒(méi)有真正落實(shí)到項(xiàng)目，使預(yù)算約束和監(jiān)管成為一句空話(huà)。
　　三、 規(guī)范涉農(nóng)非稅收入管理的建議
　　（一）轉(zhuǎn)變思想觀念，樹(shù)立涉農(nóng)非稅收入新理念
　　我們要適應(yīng)改革的需要，盡快建立涉農(nóng)非稅收入新理念，明白涉農(nóng)非稅收入涵蓋的寬廣內(nèi)涵，切實(shí)把思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到涉農(nóng)非稅收入“所有權(quán)歸國(guó)家、使用權(quán)屬政府、管理權(quán)在財(cái)政”上來(lái)。一要牢固樹(shù)立涉農(nóng)非稅收入是財(cái)政收入重要組成部分的新觀念，把規(guī)范政府涉農(nóng)非稅收入管理與加強(qiáng)稅收征管放到同等重要位置。二要樹(shù)立全局觀念，把涉農(nóng)非稅收入管理改革置于財(cái)政改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局之中，擺正政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、整體與局部的關(guān)系，摒棄狹隘的地方保護(hù)主義、本位主義的傾向。三要樹(shù)立宏觀調(diào)控觀念，完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)的職能。
　　（二）明確涉農(nóng)非稅收入征管主體，統(tǒng)一涉農(nóng)非稅收入管理職責(zé)。涉農(nóng)非稅收入是政府及其所屬部門(mén)在行使其職能或提供服務(wù)過(guò)程中取得的財(cái)政性資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分。從涉農(nóng)非稅收入的屬性來(lái)看，涉農(nóng)非稅收入征管主體只能是代表政府管理財(cái)政的財(cái)政部門(mén)。因此，各級(jí)政府從規(guī)范和加強(qiáng)涉農(nóng)非稅收入管理的角度出發(fā)，確定財(cái)政部門(mén)在涉農(nóng)非稅收入征管中的主體地位，強(qiáng)調(diào)財(cái)政部門(mén)是涉農(nóng)非稅收入管理的唯一主體，明確其征收管理權(quán)限，變征收主體“多元化”為“一元化”。在財(cái)政部門(mén)內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，整合力量，負(fù)責(zé)對(duì)除工商稅收、農(nóng)業(yè)稅收以外的所有涉農(nóng)非稅收入的征管。將相關(guān)科室的收費(fèi)、基金政策管理、財(cái)政票據(jù)管理等職能劃入。配備有力的專(zhuān)職人員，對(duì)所有涉農(nóng)非稅收入實(shí)行統(tǒng)一征收、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一執(zhí)法。條件成熟的，可考慮將預(yù)算外資金管理局改為非稅收入管理局，代表本級(jí)政府負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)非稅收入“征、管、查”等工作。真正建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的涉農(nóng)非稅收入管理體系。
　　（三）規(guī)范涉農(nóng)非稅收入收繳程序，深化涉農(nóng)非稅收入收繳改革。涉農(nóng)非稅收入收繳管理體制改革，是財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的重要內(nèi)容，也是落實(shí)“收支兩條線”改革的重要措施。我們應(yīng)適應(yīng)這項(xiàng)改革的要求，全面推行“單位開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的收繳分離管理模式。一是在賬戶(hù)管理上，取消單位在銀行或非銀行金融機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)的一切賬戶(hù)，取消各種形式的收入過(guò)渡戶(hù)。對(duì)單位級(jí)次多、分布廣、情況復(fù)雜的執(zhí)收單位由財(cái)政部門(mén)為其開(kāi)設(shè)財(cái)政匯繳專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行零余額管理，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)管理。二是在收繳程序上，以新的賬戶(hù)體系為基礎(chǔ)，規(guī)范收入收繳程序，實(shí)行直接繳庫(kù)和集中匯繳兩種方式。三是在票據(jù)使用上，使用繳款憑證和收費(fèi)票據(jù)合二為一的《涉農(nóng)非稅收入一般繳款書(shū)》，實(shí)現(xiàn)資金收繳和票據(jù)開(kāi)具相結(jié)合，堵塞征收環(huán)節(jié)上的漏洞。四是在技術(shù)手段上，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立收入收繳管理信息系統(tǒng)，增強(qiáng)收入收繳和透明度，加強(qiáng)收入收繳管理。五是建立涉農(nóng)非稅收入月度分析制度，隨時(shí)考核收入進(jìn)度和預(yù)算完成情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并加以解決。六是在逐步取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建議出臺(tái)《政府非稅收入收繳管理暫行辦法》和《政府非稅收入退付辦法》，使涉農(nóng)非稅收入收繳管理做到有章可循，有法可依。七是逐步建立以票據(jù)為中心，以賬戶(hù)監(jiān)控為關(guān)鍵，以信息管理系統(tǒng)為支撐，以必要的前置審核為補(bǔ)充的涉農(nóng)非稅收入就地繳庫(kù)體系。真正做到涉農(nóng)非稅收入政府所有，財(cái)政管理。
　　（四）徹底實(shí)行部門(mén)綜合預(yù)算，實(shí)現(xiàn)收支脫鉤。收支脫鉤就是實(shí)現(xiàn)執(zhí)收單位上繳的涉農(nóng)非稅收入不再與其支出掛鉤，編制綜合預(yù)算，逐步淡化和取消預(yù)算外收支。整合原來(lái)的預(yù)算內(nèi)、外兩套賬目，兩種拔款方式，實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)、外資金合并核算。為認(rèn)真做好“收支脫鉤”這項(xiàng)工作，首先，在全部財(cái)政性資金通過(guò)“深化收支兩條線”管理，統(tǒng)一納入預(yù)算后，就要通過(guò)科學(xué)地編制部門(mén)預(yù)算，進(jìn)行公平、公正、公開(kāi)的分配和管理。一是結(jié)合深化“收支兩條線”管理改革，部門(mén)預(yù)算要反映部門(mén)及所屬單位全部財(cái)政資金收支狀況。二是實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算制度，對(duì)部門(mén)預(yù)算內(nèi)、外收支要統(tǒng)一核定，財(cái)政部門(mén)通過(guò)編制綜合財(cái)政預(yù)算，統(tǒng)籌安排政府稅收與涉農(nóng)非稅收入。三是采取零基預(yù)算的辦法，按公平、績(jī)效的原則核定預(yù)算，基本支出實(shí)行定員定額管理，項(xiàng)目支出要按優(yōu)先順序安排，并評(píng)估績(jī)效。四是實(shí)行跨年度滾動(dòng)編制預(yù)算。其次，要對(duì)涉農(nóng)非稅收入預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。為增強(qiáng)單位對(duì)涉農(nóng)非稅收入實(shí)行“收支兩條線”管理的責(zé)任感，加大激勵(lì)、制約力度，增強(qiáng)單位在涉農(nóng)非稅收入上實(shí)行“收支兩條線”管理的主動(dòng)性。
　　（五）加快涉農(nóng)非稅收入管理法制建設(shè)。針對(duì)目前涉農(nóng)非稅收入征收管理無(wú)法可依的情況，根據(jù)規(guī)范和加強(qiáng)涉農(nóng)非稅收入管理的要求，從法制建設(shè)入手，按照法定程序?qū)ΜF(xiàn)有的有關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行必要的清理和修訂，使法規(guī)之間互相街接。抓緊出臺(tái)《政府非稅收入管理?xiàng)l例》，制定《非稅收入征收管理辦法》，形成健全的法律法規(guī)體系，從法律制度上規(guī)范和約束涉農(nóng)非稅收入的項(xiàng)目審批、標(biāo)準(zhǔn)制定、征收管理、資金分配以及監(jiān)督檢查等各項(xiàng)工作，用法律規(guī)范征收主體、業(yè)務(wù)流程和征收行為。同時(shí)，把涉農(nóng)非稅收入納入統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算，實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)非稅收入管理工作規(guī)范化、制度化、法制化。
　　（六）建立健全監(jiān)督檢查機(jī)制。為確保涉農(nóng)非稅收入管理規(guī)定貫徹落實(shí)，提高涉農(nóng)非稅收入管理效率，應(yīng)進(jìn)一步健全涉農(nóng)非稅收入檢查機(jī)制。一是健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，各級(jí)財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)非稅收入日常檢查的基礎(chǔ)上，按照財(cái)政部有關(guān)文件規(guī)定，開(kāi)展涉農(nóng)非稅收入年度稽查工作。二是積極配合審計(jì)監(jiān)督，將涉農(nóng)非稅收入納入重點(diǎn)審計(jì)范圍。三是發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，每年編制全部行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目目錄，向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。四是加大查處力度，涉農(nóng)非稅收入監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)財(cái)政法規(guī)進(jìn)行處罰處分。
　　（七）加強(qiáng)配套改革。政府涉農(nóng)非稅收入管理創(chuàng)新是一項(xiàng)十分復(fù)雜的綜合性改革。由于歷史、體制等因素的影響，政府涉農(nóng)非稅收入已經(jīng)成為地方各級(jí)政府和各部門(mén)的重要財(cái)力。因此政府涉農(nóng)非稅收入的管理創(chuàng)新，必然涉及到財(cái)稅體制改革，涉及到對(duì)部門(mén)既得利益的重新調(diào)整和規(guī)范，涉及到政府職能轉(zhuǎn)變。必須在推進(jìn)管理創(chuàng)新的同時(shí)，實(shí)施配套改革。如：進(jìn)一步深化部門(mén)預(yù)算改革，實(shí)行綜合預(yù)算和“零基預(yù)算”；進(jìn)一步深化國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，將涉農(nóng)非稅收入收支活動(dòng)統(tǒng)一納入國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系內(nèi)運(yùn)行，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的硬約束；加快公共支出改革，建立健全地方公共收支體系，真正實(shí)現(xiàn)“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)”，做到事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，按照“有保有壓、有先有后、有輕有重”的原則，做到重點(diǎn)突出，統(tǒng)籌安排，確保機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展；深化行政事業(yè)單位分配制度改革，應(yīng)以財(cái)政承受能力為底線，全面推進(jìn)工資、社保、通信、交通、職務(wù)消費(fèi)等分配制度改革，建立綜合的、公平合理的個(gè)人收入分配標(biāo)準(zhǔn)和分配辦法，財(cái)政資金分配做到“公開(kāi)、公正、透明、高效”。
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