【摘要】本文分析了城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中，空間管制在實(shí)踐過程中面臨的主要問題以及工作的思路和方法，探討了從市域、城區(qū)、中心區(qū)等不同層面空間管制的理論基礎(chǔ)、內(nèi)容和管制措施。
　　【關(guān)鍵詞】總體規(guī)劃，空間管制，分區(qū)，管制措施
　　
　　隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期，建設(shè)用地低效利用、不當(dāng)利用與無序擴(kuò)張等問題日益凸顯，帶來了一系列的空間資源管理矛盾�？臻g管制政策正是應(yīng)對這些矛盾而提出的有效解決手段。2006年《城市規(guī)劃編制辦法》指出總體規(guī)劃階段應(yīng)提出空間管制原則和措施，提出禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)范圍；2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)，明確城市與鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍，對空間管制再次予以強(qiáng)調(diào)。
　　空間管制得到重視，體現(xiàn)了城市規(guī)劃的編制重點(diǎn)從突出增長速度向控制合理環(huán)境容量、確定科學(xué)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變，從側(cè)重確定建設(shè)開發(fā)項(xiàng)目向?qū)Ω黝愘Y源進(jìn)行有效保護(hù)和空間管制轉(zhuǎn)變。近年來空間管制已經(jīng)逐漸形成了其特有的規(guī)劃方法，即劃定“四區(qū)”，包括禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)，并針對各區(qū)各類用地制定空間管制措施。2008年，筆者有幸參加了《貴陽市城市空間管制規(guī)劃研究》的專題研究，深感空間管制意義重大，是城市總體規(guī)劃不可或缺的重要前提研究和組成部分。
　　空間管制內(nèi)容復(fù)雜，所涉及的專項(xiàng)領(lǐng)域較多。本文重在結(jié)合貴陽市空間管制規(guī)劃的內(nèi)容，分析空間管制分區(qū)的思路，分區(qū)劃分的要素研究及分區(qū)后各功能區(qū)的管制措施和政策制定等方面，為總體規(guī)劃編制提供依據(jù)。
　　1、空間管制目標(biāo)
　　城市規(guī)劃作為政府調(diào)控城市空間資源、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、資源綜合利用、維護(hù)社會(huì)公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策，從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā),通過明確區(qū)域城鄉(xiāng)空間開發(fā)管制范圍，制定嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)措施，為各類開發(fā)建設(shè)行為規(guī)定必須遵守的行動(dòng)綱領(lǐng)和行為準(zhǔn)則。以達(dá)到維護(hù)社會(huì)公共利益，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展，維護(hù)社會(huì)公平，合理使用各種資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，使可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略具體化、空間化，實(shí)現(xiàn)效率與公平，促進(jìn)區(qū)域社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
　　2、空間管制原則
　�。�1）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。合理利用土地資源，保護(hù)耕地，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為目標(biāo)，對區(qū)域內(nèi)的土地利用進(jìn)行綜合控制和引導(dǎo)。
　　（2）可持續(xù)發(fā)展。綜合考慮生態(tài)環(huán)境容量和和土地差異性及開發(fā)的適宜性，進(jìn)行空間管制區(qū)域劃分。
　�。�3）市場調(diào)節(jié)與政府協(xié)調(diào)相結(jié)合的原則。注重市場調(diào)節(jié)的作用，在區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)力布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，避免對空間開發(fā)中過多的強(qiáng)制性行政干預(yù)；在注重市場主導(dǎo)作用的同時(shí)，政府應(yīng)充分發(fā)揮對區(qū)域各利益主體的管治和協(xié)調(diào)作用，為市場規(guī)則的實(shí)施創(chuàng)造公平的社會(huì)環(huán)境、政策環(huán)境，通過區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)生產(chǎn)要素在區(qū)域空間上的配置，促進(jìn)重點(diǎn)空間的優(yōu)先成長，協(xié)調(diào)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過政府公共投資，在符合市場需求的情況下，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享。
　　3、空間管制分區(qū)及管制措施研究
　�。�1）分級研究
　　空間管制的最終目的是通過對城市用地的綜合研究，根據(jù)其不同的發(fā)展條件劃分不同的分區(qū)，并針對各分區(qū)提出相應(yīng)的管制措施，以達(dá)到合理有效配置城市土地資源，協(xié)調(diào)城市建設(shè)與土地之間的關(guān)系，指導(dǎo)城市建設(shè)的主要方向和開發(fā)模式，避免城市無序擴(kuò)張對土地及環(huán)境的破壞。
　　空間管制作為國內(nèi)較前沿的研究課題，缺乏細(xì)化的明確編制標(biāo)準(zhǔn)，目前僅僅有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市規(guī)劃編制辦法》中提到的禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)，分區(qū)思路過于籠統(tǒng)，缺乏對特定用地和環(huán)境的研究，同時(shí)如何對用地進(jìn)行政策性分區(qū)、采取何種分區(qū)方法、對各分區(qū)應(yīng)采用哪些管制措施缺乏相應(yīng)指導(dǎo)。
　　貴陽市市域面積達(dá)到8034平方公里，城區(qū)面積494.6平方公里，其中建成區(qū)面積136.7平方公里。受地形和自然條件影響，用地情況復(fù)雜，給研究帶來了更多困難。通過對用地情況細(xì)致的分析，提出了采用三級分區(qū)方法，將貴陽市按照市域、城區(qū)、中心區(qū)三個(gè)層次采取不用的管制方法。其中市域采用優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)四類分區(qū)，城區(qū)采取適宜建設(shè)、限制建設(shè)、禁止建設(shè)三類分區(qū)，中心區(qū)采取藍(lán)線、綠線、黃線、紫線的四線管制辦法。分級分區(qū)的空間管制方式適合貴陽市的城市建設(shè)實(shí)際情況，三級分區(qū)方法從疏到密、從大范圍到小地段對全市土地利用進(jìn)行了有效的管理和控制，緊密結(jié)合總體規(guī)劃編制的要求，對城市建設(shè)起到了重要的指導(dǎo)作用。
　�。�2）分區(qū)思路
　　空間管制分區(qū)需要判斷研究范圍內(nèi)土地資源的不同屬性，將具有相同或者類似屬性的資源歸為一個(gè)類別，使用統(tǒng)一的分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。空間屬性有很多方面，本研究通過綜合分析將屬性總結(jié)為兩類：一個(gè)是發(fā)展限制條件，一個(gè)是發(fā)展動(dòng)力條件。發(fā)展限制條件是指由城市建設(shè)用地拓展開發(fā)中起阻礙作用的因素決定，與土地資源的自然屬性相關(guān)聯(lián)。在開發(fā)建設(shè)過程中，逆反其使用規(guī)律，需要付出更大的建設(shè)成本，甚至造成重大經(jīng)濟(jì)損失，生態(tài)環(huán)境的破壞，人文環(huán)境破壞以及安全隱患等災(zāi)害。相反，發(fā)展動(dòng)力條件是指由城市建設(shè)用地拓展開發(fā)中起到積極導(dǎo)向作用的因素決定，與土地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性相關(guān)聯(lián)，合理充分的應(yīng)用這些條件，可以加速推動(dòng)城市建設(shè)，提高城市經(jīng)濟(jì)水平，改善生活環(huán)境，提升整體競爭力。
　　通過對兩種條件的分析，總結(jié)出符合各自條件的用地。在得到符合各自條件的用地后，會(huì)產(chǎn)生一定的用地重疊，本研究采取兩種不同的方法進(jìn)行綜合。第一種方法為一票否決法，根據(jù)區(qū)域內(nèi)的自然條件、用地條件及現(xiàn)狀建設(shè)情況等因素分析，這類區(qū)域中若進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，會(huì)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失或產(chǎn)生嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境破壞、人文環(huán)境破壞以及重大安全隱患，不論其區(qū)域內(nèi)其他條件如何優(yōu)秀，也必須采取嚴(yán)格的管制措施；第二種方法為疊加法，區(qū)域內(nèi)建設(shè)不存在上述嚴(yán)重的破壞和安全隱患，但由于各種條件限制會(huì)產(chǎn)生一定影響，這類區(qū)域采取多類限制條件因素疊加的方式，形成最終的分區(qū)結(jié)果。
　　（3）多因子分析
　　分區(qū)思路中的發(fā)展限制條件與發(fā)展動(dòng)力條件是兩個(gè)宏觀的命題，如何確定發(fā)展限制條件及發(fā)展動(dòng)力條件，是由空間管制宏觀的戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)向細(xì)化的戰(zhàn)術(shù)實(shí)施的關(guān)鍵之處�？臻g管制最終要落實(shí)到用地上，需要對各類用地予以區(qū)分，并針對各類用地的建設(shè)條件，明確其管制措施，通過對各類用地的綜合，最終得出合理有效的分區(qū)結(jié)果。
　　總體規(guī)劃的空間管制，更多的體現(xiàn)在宏觀把握和控制，是對全市用地和發(fā)展的總綱領(lǐng)，因此，在總體規(guī)劃這類初期的空間管制中，很多要素還處于一種摸索和不確定的狀態(tài)下，故納入考慮的因素具有范圍廣、分類細(xì)的特點(diǎn)，總之，盡量使城市開發(fā)涉及的各類用地因素完整，無遺漏。鑒于此，本研究針對發(fā)展限制條件和發(fā)展動(dòng)力條件，分別予以細(xì)化。本研究提出發(fā)展限制條件主要包括影響城市生態(tài)環(huán)境，人文環(huán)境的相關(guān)要素，綜合貴陽市目前存在的自然及人文要素，分為15個(gè)小類，分別為河湖濕地、水源保護(hù)、洪澇調(diào)蓄、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、文物古跡、生態(tài)林區(qū)、農(nóng)田、城鎮(zhèn)隔離綠帶、交通干道防護(hù)、地質(zhì)遺跡與礦產(chǎn)保護(hù)、市政通道、地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)、污染物集中處理設(shè)施防護(hù)。本研究提出發(fā)展動(dòng)力條件主要包括影響城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素，分為4個(gè)小類，分別為區(qū)位與交通、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)規(guī)模及城市化水平、政策調(diào)控。
　　分析因子應(yīng)基本涵蓋規(guī)劃對象用地影響因素的方方面面，只有如此方能對規(guī)劃對象用地進(jìn)行全域的研究，這也對空間管制的下一步細(xì)化與實(shí)施提供了有力的支撐和研究依據(jù)。
　�。�4）剛性柔性管理辦法
　　對于空間管制中各類分區(qū)的實(shí)際操作應(yīng)用，目前較多的是兩種不同的看法，一種是剛性的管理原則，空間管制界線一旦劃定，具有強(qiáng)制性的法律效應(yīng)，不得輕易更改，城市建設(shè)受到非常嚴(yán)格的限制；另一種是柔性的管理原則，空間管制的界線是一種模糊的發(fā)展控制，根據(jù)用地開發(fā)建設(shè)條件的變化，空間管制的界線應(yīng)予以相應(yīng)調(diào)整，可隨時(shí)與城市發(fā)展的需求相配合。
　　鑒于兩種不同管理原則，兩者體現(xiàn)出各自明顯的優(yōu)缺點(diǎn)，本研究建議采取剛?cè)嵯酀?jì)的管制方法。剛性原則主要使用在禁止建設(shè)的區(qū)域，由于禁建區(qū)多為重要的生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和核心區(qū)，或者為地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)生區(qū)，對這類地區(qū)的開發(fā)會(huì)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失或產(chǎn)生嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境破壞、人文環(huán)境破壞以及重大安全隱患，因此這一類界線的劃定應(yīng)具有法律的強(qiáng)制效應(yīng)，不得隨意更改界線范圍，界線內(nèi)的城市建設(shè)必須嚴(yán)格執(zhí)行管制措施。柔性原則主要使用在限制建設(shè)、適宜建設(shè)等區(qū)域，這一界線是隨著城市開發(fā)和建設(shè)的階段性來劃定的，隨著城市發(fā)展和外部條件的變化，以往的限制建設(shè)和適宜建設(shè)會(huì)受到多方面條件的影響，用地的開發(fā)建設(shè)條件會(huì)產(chǎn)生較大的變化，因此，這一界線應(yīng)根據(jù)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下的情況予以相應(yīng)的更改。本研究針對限制建設(shè)區(qū)的不確定因素較多，建議對限制建設(shè)區(qū)域進(jìn)行進(jìn)一步劃分，分為嚴(yán)格限制建設(shè)區(qū)和一般限制建設(shè)區(qū)，為空間管制更加切合城市建設(shè)實(shí)際需要和階段性特征，提出不同的開發(fā)條件和管制措施。
　　（5）管制措施
　　空間管制研究的成果最終要落實(shí)到規(guī)劃上來實(shí)現(xiàn)，因此，對城市空間管制的研究實(shí)際上是對政府城市建設(shè)方面的特定政策的一種研究。管制措施是空間管制實(shí)施成功與否的關(guān)鍵一環(huán)，是針對各類分區(qū)用地在開發(fā)建設(shè)和保護(hù)上的具體實(shí)施保障，因此，空間管制的措施不應(yīng)只針對結(jié)果的四類分區(qū)用地（禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)、已建區(qū)）來落實(shí)，而是應(yīng)該細(xì)化到四類分區(qū)用地中的每一類特定的用地類型，如前段所提到的多因子用地類型，通過對各類多因子用地管制措施的總結(jié)，從而綜合出四類分區(qū)用地的管制措施。
　　同時(shí)，空間管制作為政策研究的一個(gè)部分，不僅僅只從城市建設(shè)技術(shù)角度提出管制措施，還應(yīng)從后續(xù)的監(jiān)測考察、城市活動(dòng)控制、績效評價(jià)和政績考核等方面綜合提出原則性方法，使管制措施不僅僅停留在城市建設(shè)部門的技術(shù)性文件，而是形成一個(gè)全社會(huì)共同關(guān)注和執(zhí)行的政策文件。
　　4、結(jié)語
　　空間管制規(guī)劃是基于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、生態(tài)承載力、相對穩(wěn)定與社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展相統(tǒng)籌的全新規(guī)劃理念，從空間上對生態(tài)資源和開發(fā)建設(shè)用地進(jìn)行合理控制和引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)資源永久有效利用和城鄉(xiāng)的可持續(xù)發(fā)展。空間管制作為一種有效管理方式，已經(jīng)越來越體現(xiàn)出重要性。深化空間管制的內(nèi)容，尋求科學(xué)的空間管理模式，對完善城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，體現(xiàn)總體規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性，將起著越來越重要的作用。
　　
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