摘 要:在對(duì)土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)工作原理和方法的分析與總結(jié)的基礎(chǔ)上，對(duì)年度土地變更調(diào)查的演變過程、變更模式的分析，提出提高土地變更調(diào)查效率、成果準(zhǔn)確性以及確保成果質(zhì)量的方法，實(shí)現(xiàn)土地調(diào)查成果的“一查多用”和變更常態(tài)化監(jiān)管。

　　關(guān)鍵詞:土地變更調(diào)查,聯(lián)動(dòng)機(jī)制,常態(tài)化變更監(jiān)管

　　前言

　　土地變更調(diào)查是重要的國(guó)情國(guó)力調(diào)查，調(diào)查的主要內(nèi)容包括耕地、建設(shè)用地、基本農(nóng)田等的面積、地理位置、屬性等各項(xiàng)指標(biāo)，掌握年度土地利用現(xiàn)狀變化情況，滿足國(guó)土資源“一張圖” 工程建設(shè)和“批、供、用、補(bǔ)、查”日常監(jiān)管的需要，為管理及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供基礎(chǔ)資料。

　　一、我國(guó)土地變更調(diào)查的演革

　　(一)1996年至2008年手工作業(yè)變更階段

　　1984年至1996年，我國(guó)開展第一次全國(guó)土地調(diào)查。全面查清了當(dāng)時(shí)我國(guó)的土地利用類型、面積、分布、權(quán)屬等土地利用狀況，取得了從地塊到村、鄉(xiāng)、縣、地市、省和全國(guó)及可按部門、流域統(tǒng)計(jì)的8個(gè)一級(jí)類、46個(gè)二級(jí)類土地面積，對(duì)耕地進(jìn)行了按坡度分級(jí)統(tǒng)計(jì)，形成了基本覆蓋全國(guó)的1：1萬(部分沙漠、山區(qū)為1：3萬或1：5萬)土地利用現(xiàn)狀圖。

　　自1996年詳查結(jié)束至2008年，國(guó)土資源部每年都組織開展年度土地變更調(diào)查工作，但受技術(shù)條件、變更手段等原因限制，年度土地變更調(diào)查成果不能及時(shí)進(jìn)行數(shù)據(jù)庫(kù)更新，詳查數(shù)據(jù)庫(kù)出現(xiàn)了現(xiàn)勢(shì)性差、精度低、速度慢等問題，尤其是基層的技術(shù)力量和設(shè)備相對(duì)落后，變更調(diào)查圖件、數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)庫(kù)更新不能同步進(jìn)行，不能實(shí)現(xiàn)真正意義上的數(shù)圖一致，圖庫(kù)一致。

　　(二)新方法、新機(jī)制下的土地變更調(diào)查

　　2007年啟動(dòng)，2009年12月31日為統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)的全國(guó)第二次土地調(diào)查獲取了客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確的全國(guó)土地利用數(shù)據(jù)，建立了覆蓋全國(guó)的區(qū)、市(地)、縣三級(jí)，集影像、圖形、地類、面積和權(quán)屬為一體的土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，建立了土地資源變化信息的調(diào)查統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)與快速更新機(jī)制。在此基礎(chǔ)上充分利用年度土地利用遙感監(jiān)測(cè)成果完成的土地變更調(diào)查。是全面利用“3S”技術(shù)采用新方法、新機(jī)制的土地變更調(diào)查。

　　1、年度土地變更調(diào)查成果是國(guó)土資源管理“一張圖”工程核心內(nèi)容

　　2010年在全國(guó)首次采用新方法、新機(jī)制開展年度土地變更調(diào)查，首次提出土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)工作，充分利用現(xiàn)代遙感技術(shù)、“3S”技術(shù)(遙感—RS 、地理信息系統(tǒng)—GIS和全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)—GPS))進(jìn)行年度土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)工作，以準(zhǔn)確獲取年度土地利用變化的數(shù)據(jù)信息，保持第二次土地調(diào)查成果的現(xiàn)勢(shì)性、準(zhǔn)確性，及時(shí)更新國(guó)土資源管理“一張圖”工程、和國(guó)土資源綜合監(jiān)管平臺(tái)的核心數(shù)據(jù)，鞏固第二次土地調(diào)查成果應(yīng)用的最大化。

　　2、2011年土地變更調(diào)查組織模式、工作內(nèi)容、職責(zé)分工不同于住年

　　2011年度土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)工作的組織模式、工作內(nèi)容、職責(zé)分工與往年相比都有很大變化，工作量更大、內(nèi)涵更豐富、難度更高、技術(shù)要求更嚴(yán)，增加了建設(shè)用地管理信息調(diào)查、核查內(nèi)容，數(shù)據(jù)庫(kù)質(zhì)量要求更高。

　　3、實(shí)現(xiàn)了土地變更調(diào)查由“單一變更”向“一查多用”的轉(zhuǎn)變

　　2011年是按照新機(jī)制、新方法開展土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)工作的第二年，是《全國(guó)土地變更調(diào)查工作規(guī)則(試行)》全面實(shí)行的第一年，也是鞏固推進(jìn)新機(jī)制、新方法的關(guān)鍵一年，《全國(guó)土地變更調(diào)查工作規(guī)則》和“一查多用”的全面實(shí)施，是國(guó)家意在利用其“天眼地網(wǎng)”的高精技術(shù)來逐步規(guī)范地方政策執(zhí)行水平。年度土地變更調(diào)查工作已不是單一的技術(shù)工作，涵蓋了國(guó)土資源管理的規(guī)劃、耕保、用地審批、執(zhí)法檢查、基本農(nóng)田建設(shè)等方面，其技術(shù)性、政策性越來越強(qiáng)。

　　4、年度土地變更調(diào)查由年度集中調(diào)查向常態(tài)化監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變

　　新方法、新機(jī)制下的土地變更調(diào)查和遙感監(jiān)測(cè)工作，其技術(shù)性、政策性越來越強(qiáng)，工作量也越來越大，建設(shè)用地管理信息的調(diào)查和核查，使年度土地變更調(diào)查由集中調(diào)查向以常態(tài)化監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變。

　　5、國(guó)土資源監(jiān)管方式從“以數(shù)管地”到“以圖管地”轉(zhuǎn)變

　　新機(jī)制下的土地變更調(diào)查工作，徹底改變了傳統(tǒng)的土地變更調(diào)查模式，實(shí)現(xiàn)了從被動(dòng)接收地方上報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)到國(guó)家主動(dòng)監(jiān)測(cè)、核查和分析的重大改變，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源監(jiān)管方式從“以數(shù)管地”到“以圖管地”的轉(zhuǎn)變，為實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)更新、提高土地變更調(diào)查的效率，保持二次調(diào)查成果的現(xiàn)勢(shì)性，奠定了基礎(chǔ)。

　　二、新形式下土地變更調(diào)查工作的基本要求

　　全國(guó)第二次土地調(diào)查以來啟動(dòng)的年度土地利用遙感監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，各地開展年度土地變更調(diào)查工作提供了參考數(shù)據(jù)。為利用遙感監(jiān)測(cè)成果，提高土地變更調(diào)查質(zhì)量，創(chuàng)新變更調(diào)查方法，強(qiáng)化常態(tài)化變更監(jiān)管，減少年度變更調(diào)查工作量，節(jié)約工作成本，提高工作效率。是目前年度土地變更調(diào)查工作的迫切需要。

　　(一)“一查多用”要求提高年度土地變更調(diào)查成果的準(zhǔn)確性

　　從2011年度土地變更調(diào)查來看，“一查多用”已全面體現(xiàn)，土地變更調(diào)查成果不再是單一的地籍?dāng)?shù)據(jù)和圖件，變更調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)成果已經(jīng)用于土地礦產(chǎn)衛(wèi)片檢查、規(guī)劃編制、土地督察、用地審批、耕地目標(biāo)責(zé)任考核等多個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，土地變更調(diào)查成果已成為國(guó)土資源各項(xiàng)管理工作的基礎(chǔ)和落腳點(diǎn)。對(duì)土地變更調(diào)查成果的客觀性、準(zhǔn)確性提出了更高要求，這就要求切實(shí)做好日常變更工作。

　　(二)加強(qiáng)發(fā)揮“日常監(jiān)管”作用

　　要實(shí)現(xiàn)年度集中調(diào)查向常態(tài)化監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變，這就要求切實(shí)做好日常變更工作。盡可能把工作做在平時(shí)，如各類用地管理信息，做到在國(guó)土資源“一張圖”和綜合信息監(jiān)管平臺(tái)上的實(shí)時(shí)體現(xiàn)與更新，實(shí)時(shí)反映耕地保護(hù)、土地利用計(jì)劃安排使用、土地節(jié)約集約利用、違法用地與土地督察等年度各類變化情況，強(qiáng)化常態(tài)化變更，減少年度變更調(diào)查工作量，節(jié)約工作成本，提高工作效率，掌握年度土地利用現(xiàn)狀變化情況，保持土地調(diào)查數(shù)據(jù)和國(guó)土資源綜合監(jiān)管平臺(tái)基礎(chǔ)信息的準(zhǔn)確性和現(xiàn)勢(shì)性，同時(shí)擴(kuò)大土地變更調(diào)查和遙感監(jiān)測(cè)成果應(yīng)用的深度和廣度，充分發(fā)揮土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)工作在國(guó)土資源管理工作中的基礎(chǔ)和保障作用。

　　三、利用遙感技術(shù)做好年度土地變更調(diào)查的幾種方法

　　(一)繼續(xù)完善聯(lián)動(dòng)機(jī)制

　　為更好的應(yīng)對(duì)“一查多用”，年度土地變更調(diào)查,要繼續(xù)完善土地變更調(diào)查的聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，按照多方參與、緊密配合、分工協(xié)作、各司其職、共同負(fù)責(zé)的原則組織開展工作，檢查管理，集中變更入庫(kù)。

　　(二)實(shí)現(xiàn)常態(tài)化變更監(jiān)管機(jī)制

　　做好新機(jī)制下的年度土地變更調(diào)查工作，應(yīng)充分發(fā)揮綜合監(jiān)管平臺(tái)的“日常監(jiān)管”的支撐作用，將“日常監(jiān)管”、“動(dòng)態(tài)變更”有效的結(jié)合起來。充分運(yùn)用國(guó)土資源遙感監(jiān)測(cè)全國(guó)“一張圖”、土地“批、供、用、補(bǔ)、查”用地管理、礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管等綜合信息監(jiān)管平臺(tái)的日常實(shí)時(shí)監(jiān)管信息，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化變更監(jiān)管機(jī)制，減少年度土地變更調(diào)查工作量，節(jié)約工作成本，提高土地變更調(diào)查的效率。

　　1、做好變更預(yù)處理

　　變“年底集中變更”為“日常變更”，做好以下幾類業(yè)務(wù)成果的變更預(yù)處理和年度土地變更調(diào)查相關(guān)信息的核查、整理和標(biāo)注工作。一是做好執(zhí)法監(jiān)察案件的變更預(yù)處理，執(zhí)法查處一宗，測(cè)量一宗，督辦一宗，變更預(yù)處理一宗;二是做好建設(shè)用地的變更預(yù)處理，審批一宗，實(shí)地核實(shí)一宗，核實(shí)一宗，變更預(yù)處理一宗;三是生態(tài)移民、生態(tài)退耕、增減掛鉤、土地整理等涉及的地類變更、權(quán)屬變更的變更預(yù)處理，做到驗(yàn)收一宗，外業(yè)核實(shí)一宗，變更預(yù)處理一宗;定期對(duì)各種預(yù)處理數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總，年底利用國(guó)家下發(fā)的遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)復(fù)核補(bǔ)充，錄入用地管理信息后統(tǒng)一入庫(kù)，將耕地補(bǔ)充、本年度批準(zhǔn)的建設(shè)用地變更納入到“日常變更”工作中，減少年底集中變更、突擊審批建設(shè)用地的壓力。

　　2、探索建立違法用地分類登記管理制度

　　探索建立違法用地分類登記管理制度，引導(dǎo)執(zhí)法行為技術(shù)化，明確對(duì)違法用地的查處，做到面積準(zhǔn)確、位置精確，分類管理。將違法用地分為督辦型、查處型、拆除型來管理。督辦型：實(shí)地測(cè)量—核準(zhǔn)面積—督辦—報(bào)批—備案—變更預(yù)處理。查處型：實(shí)地測(cè)量—核準(zhǔn)面積—查處—補(bǔ)辦用地審批手續(xù)—備案—變更預(yù)處理。拆除型：實(shí)地測(cè)量—核準(zhǔn)面積—拆除—監(jiān)督檢查—核實(shí)拍照—記錄備案。

　　(三)加強(qiáng)技術(shù)支持,擴(kuò)大技術(shù)服務(wù)范圍

　　變更調(diào)查技術(shù)支持部門和各縣(市、區(qū))國(guó)土資源管理局建立技術(shù)聯(lián)動(dòng)服務(wù)機(jī)制，將技術(shù)支持深入到縣(市、區(qū))國(guó)土局，延伸到日常工作中，以日常工作的技術(shù)規(guī)范化，促進(jìn) “日常變更”和常態(tài)化管理。以提高土地變更調(diào)查成果的真實(shí)性和科學(xué)性。

　　(四)土地變更調(diào)查中遙感監(jiān)測(cè)圖斑的應(yīng)用

　　遙感監(jiān)測(cè)圖斑是是根據(jù)同一區(qū)域前后時(shí)相的遙感數(shù)據(jù)的紋理與光譜的一致性與差異性特征，而提取的土地利用變化信息，只能為土地變更調(diào)查工作提供驗(yàn)證數(shù)據(jù)。在用于土地變更調(diào)查時(shí)只能用于初步判讀變化區(qū)域，而不能作為精確變更的矢量數(shù)據(jù)。

　　1、 “日常變更”的變更預(yù)處理成果與遙感監(jiān)測(cè)成果重疊時(shí)數(shù)據(jù)的應(yīng)用

　　將“日常變更”的變更預(yù)處理成果與遙感監(jiān)測(cè)成果套合分析，相互重疊的數(shù)據(jù)，按“日常變更”的預(yù)處理成果更新入庫(kù)，同時(shí)將預(yù)處理成果中的用地管理信息直接用于土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)更新。

　　2、遙感監(jiān)測(cè)成果與“日常變更”的變更預(yù)處理成果不重疊時(shí)數(shù)據(jù)的應(yīng)用

　　(1)結(jié)合外業(yè)調(diào)查確定變化圖斑變化界線

　　遙感監(jiān)測(cè)成果所提取圖斑不能直接用于變更調(diào)查，其權(quán)屬性質(zhì)、地類劃分、邊界定位等信息需要實(shí)地采集，利用已有資料和GPS輔助的外業(yè)調(diào)查手段進(jìn)行確定。

　　(2)高分辨率影像數(shù)據(jù)變化圖斑的利用

　　對(duì)于確定明顯建設(shè)的高分辨率變化圖斑，要與現(xiàn)有勘測(cè)定界、或其他供地、審批資料進(jìn)行對(duì)比分析后，利用勘測(cè)定界、或其他供地、審批資料進(jìn)行數(shù)據(jù)庫(kù)更新。對(duì)于可疑的高分辨率變化圖斑，需要利用GPS/PDA集成進(jìn)行外業(yè)核查,實(shí)現(xiàn)變化圖斑的快速定位,實(shí)地判斷變化情況和變化界線，按實(shí)際建設(shè)情況變更。

　　(3)中分辨率影像數(shù)據(jù)變化圖斑的利用

　　對(duì)于確定的中分辨率變化圖斑，要利用差分GPS輔助外業(yè)采集變化圖斑邊界，扣除動(dòng)土痕跡、臨時(shí)施工場(chǎng)地、季節(jié)性植被因素提取的變化圖斑部分，方能用于土地變更調(diào)查的更新入庫(kù)。對(duì)于可疑的中分辨率變化圖斑，利用差分GPS外業(yè)采集變化圖斑邊界并判斷類別變化情況。

　　(五)土地變更調(diào)查中應(yīng)注意的幾類變更

　　1、改善農(nóng)民居住條件的新農(nóng)村建設(shè)變更

　　主要是以改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)民居住生活條件，減小城鄉(xiāng)差別為差別建設(shè)為目的的社會(huì)主義新農(nóng)農(nóng)村建設(shè)形成的農(nóng)民居民點(diǎn)，按實(shí)際變化情況變更。

　　2、兼具生活、農(nóng)副生產(chǎn)的村莊建設(shè)用地變更

　　由于生態(tài)移民或其他原因建設(shè)的，為發(fā)展農(nóng)村家庭養(yǎng)殖業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)為主要目的村莊建設(shè)，村莊內(nèi)分布的養(yǎng)殖業(yè)用地、經(jīng)果林、溫室大棚等農(nóng)用地，能夠分離的，要分離按實(shí)際用途變更為建設(shè)用地和設(shè)施農(nóng)用地，無法公離變更的圖斑，要按實(shí)際情況，扣除村莊建設(shè)用地中的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、林地、園地、草地等地類面積，分類變更。

　　3、臨時(shí)用地不能變更為建設(shè)用地

　　對(duì)臨時(shí)批準(zhǔn)使用的施工場(chǎng)地、采礦用地、取棄土場(chǎng)、拌合站等，不能變更為建設(shè)用地，臨時(shí)用地實(shí)用期滿，不再繼續(xù)使用的，要恢復(fù)為原地類。臨時(shí)用地批復(fù)也不能作為變更為建設(shè)用地的批準(zhǔn)依據(jù)。