[摘要]近年來，福建省通過一系列措施和政策進一步加強了耕地保護的工作，而轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等模式已經在全省范圍內已經進行較大范圍的實踐探索。在福建省2011年初的政府工作報告中指出，要“在穩定和完善農村土地承包關系的基礎上，鼓勵農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地，鼓勵農業種植大戶發展規模經營。建立土地流轉管理服務平臺，引導同一集體經濟組織內的承包農戶經營地塊相對集中連片，切實解決耕地拋荒問題，探索土地股份化和合作化的辦法。”筆者在了解該實踐的基礎上，對其進行了初步的研究，從三個層面分析了當前顯露出的問題，并對福建省進一步完善土地流轉工作提出了五點對策建議。
　　
　　[關鍵詞]福建省，股份合作化，土地流轉，耕地保護
　　
　　一、耕地保護對福建省意義尤為重大
　　耕地資源是農業生產最基本的物質條件，是國家糧食安全的基礎。我國正處在工業化、城市化進程加快時期，耕地資源日益受到各類建設用地的占用，影響糧食生產的發展。因此，加強耕地資源的保護、管理和有效利用，已成為我國21世紀實現國家糧食安全的必然選擇。國家糧食安全的保障基礎是區域糧食安全。福建省是以丘陵山地為主的省份，人均耕地少，糧食自給缺口長期依賴外源補充。隨著人口不斷增長和海峽西岸經濟區建設的快速發展，對耕地資源和糧食安全壓力不斷加大，建設與吃飯的矛盾將更加突出。
　　根據2007年福建省土地變更調查結果，全省耕地總面積為133.31萬公頃，占全省土地總面積的10.78%。耕地主要分布于南平、三明、漳州、福州、泉州、龍巖和寧德等7個設區市，占全省耕地的92.53%。福建省耕地利用現狀呈現以下特點：人均耕地面積少，僅0.037公頃，不及全國人均耕地水平的40%；耕地主要分布在山間河谷盆地和沿海的沖積、海積平原；耕地地塊單元破碎、分布零散；耕地類型較多，利用結構復雜。2007年全省耕地133.31萬公頃，較1996年凈減少80702.43公頃。為此，加大耕地保護對于福建省的意義尤為重大。
　　二、福建省加快土地流轉加強耕地保護的實踐情況
　　近年來，為加強耕地保護，福建省以及下轄市區縣陸續出臺了《福建省國土資源廳關于進一步加強耕地保護和土地整理復墾開發工作的通知》（閩國土資綜〔2009〕197號）、《省農辦、農業廳、國土資源廳、財政廳關于防止耕地拋荒的意見》（閩政辦[2009]2號）、《福建省人民政府關于推進農業適度規模經營的若干意見》（閩政〔2011〕53號）《關于印發加快農村土地流轉促進農業規模經營實施方案的通知》（龍政綜〔2011〕102號）、《長汀縣關于加快農村土地流轉促進農業規模經營實施方案》等一系列的政策和文件。土地流轉合作社模式作為防止土地拋荒、加快土地流轉和保護耕地的一種具體實踐形式，逐步在全省較大范圍內探索推開。
　　根據國家統計局福建調查總隊對于福建省農村土地經營權流轉情況的一份調查報告，在各種流轉方式中，出租、轉包是目前福建省最主要的土地經營權流轉方式。隨著全省土地流轉工作的開展，股份合作化方式也逐漸增多。據調查，福建省耕地主要分布的七個設區市，如南平的武夷山市、三明的沙縣和寧化縣、漳州市、福州的閩侯縣、泉州的德化縣、龍巖的長汀縣和寧德的福鼎市等，在加快土地經營權流轉的工作中都有采用股份化、合作化的辦法。這些市區縣在加快土地流轉中所采用的“股份化、合作化”的做法歸納起來，就是農戶將所擁有的土地承包經營權以股份的形式入股合作社或者公司，這樣原土地承包農戶的收入大增加，除土地租金、種植收入以外，還有到公司打工工資以及作為股東在合作社或者公司的年底分紅等。所不同的是，在這些“股份化、合作化”當中，有些是農戶直接與公司合作，有些是農戶共同入股設立合作社以后再與公司合作。
　　三、土地經營權流轉中顯露和潛在的問題
　　通過對福建省土地經營權流轉實踐的分析，我們發現，農戶普遍“惜轉”，即便不“惜轉”，農戶也傾向于“口頭協議”向“親戚、鄰舍”流轉，而且一般流轉期限偏短，這些特點顯露出以下幾方面問題：
　　（一）從轉出方面看
　　1、農村的保障體系不夠完善，造成了農民對流轉土地顧慮重重，“惜轉”現象普遍存在。在福建的土地流轉實踐中，一直有三個明顯的現象，其中一個就是不少農戶寧愿耕地拋荒也不愿意流轉。通過深入調研，這些現象的背后是農戶們對于“正式流轉”之后自己生計、保障的擔憂，而擔憂的背后是當前農村保障體系的不夠完善。我們都知道，在當前農村社會保障機制尚未形成，土地依然具有社會保障和就業功能，特別是國家減免農業稅、實施糧食補貼等支農惠農政策出臺后，種田不但不交農業稅，還可以獲得一定數量的農業補貼，同時萬一外出務工想返鄉，自己還保留有土地經營權，留有“一畝三分地”，也不用愁，因此寧愿土地粗放經營或者拋荒，也不愿意流轉。
　　2、“惜轉”與“較高收益”的折中是“轉包、出租”給“親戚、鄰舍”。在福建的土地流轉實踐中，另外兩個明顯的現象是流轉的過程中以轉包、出租方式為主，同時即便轉包、出租，也更傾向于口頭協議和親戚鄰舍之間進行。盡管“惜轉”，面對流轉帶來的租金、分紅、工資等幾重的收益，相比拋荒而言，還是比較有誘惑力的。由于“轉包、出租”，尤其是將經營權轉給自己的“親戚”或者“鄰舍”，而且僅用口頭的方式。在調研中大多數農戶透露了一個最底層的想法，就是萬一“自己反悔”，也“好商量、好說話”。其實，在這些“萬一”的背后，是農戶們對于就業、社會保障的隱憂，打工和進城雖然能掙得多，那也不是自己能把握的，而土地是實實在在的，自己種點地再怎么也能養活自己。所以，面對土地經營權的流轉，一方面還是不愿意，另一方面較大的收益確實有吸引力，最后多數采取一種折中的方案，就是“口頭、非正式”的方式“轉包、出租”給自己的“親戚、鄰舍”。
　　（二）從轉入方面看
　　1、真正的農業經營大戶難尋。農業產業風險大，開發業主難引進。由于農業是受自然和市場雙重影響的弱勢產業，收入低風險大，業主對投資農業開發極為慎重，真正有實力的民營企業或業主參與土地流轉、規模經營農業的比較少。有些地方因為沒有農業企業，缺乏租入土地和吸納農村富裕勞動力的能力，因此有些農戶雖然想轉出，但找不到合適對象。
　　2、缺乏相應的配套政策支持。福建耕地地塊單元破碎、分布零散。轉入者需要連片規模經營，而人多地少，涉及農戶多，工作量大，協調難度大。農業基礎設施較薄弱，土地零星分散，把這些土地從分散的農戶手中集中成片后由業主開發，沒有較高的利益吸引或新的政策規定，一些業主不愿承擔昂貴的土地開發費用，導致土地集中開發較難。目前在全省的土地流轉對于農業經營大戶還沒有統一專門的配套政策支持。
　　（三）從轉后經營來看
　　1、操作不規范，容易發生糾紛，出現糾紛難解決。從福建省目前流轉實踐來看，由于采用“轉包、出租”方式，大多數農戶之間的土地流轉，只有口頭約定，沒有書面合同；即便有合同，有的不按規范簽訂合同，合同內容不完整，條款、標的不明確，在某些方面不具有法律效力，甚至與現行法規相沖突，如租用土地的時間超過了二輪承包期規定的時間等；有的合同未經管理機構審查、簽證或公證機關公證，當事人雙方出現糾紛難以解決。
　　2、流轉期限較短，容易出現“掠奪式”經營。土地流轉期限較短，據調查，龍巖新羅區超過八成的耕地流轉期限在5年以下，其中1年以內的又占一半左右。種植的作物周期性相差比較大，比如水稻是一年1～2季土地就地翻耕，而如果是茶葉，則一次的種植期短的也8～10年，長的到數十年。由于流轉期限短，“承租大戶”從成本控制的角度，在流轉期內最大限度地利用土地的肥性，猶如礦床的掠奪式開采，容易造成土地經營業主對流轉地的掠奪式經營。這樣，對于土地后續的種植將產生不利影響。
　　3、“基本農田經濟化”，糧食安全保障存在隱憂。國家糧食安全的保障基礎是區域糧食安全。福建省是以丘陵山地為主的省份，人均耕地少，糧食自給缺口長期依賴外源補充。隨著人口不斷增長和海峽西岸經濟區建設的快速發展，對耕地資源和糧食安全壓力將不斷加大，建設與吃飯的矛盾將更加突出。在目前的土地流轉中，由于經濟作物和水產養殖與糧食之間的價格差，基本農田用于“規模經營”林果業、挖塘養魚和畜禽養殖的占有很大部分。
　　四、完善土地流轉工作的對策和建議
　　土地流轉是一個經濟現象，必須符合經濟規律，按照市場規律辦事。針對上述問題，筆者認為，必須因地制宜，采取積極措施，進一步推進和完善土地承包經營權流轉。
　　1、在全省范圍內加大農村社會保障體系建設。把更多的人力、財力、物力等公共資源向農村社會保障體系傾斜，對土地流轉后的農民實行技能培訓，幫助其就業，提高非農收入；進一步完善城鄉低保標準自然增長機制、“五保戶”供養、非義務教育階段特殊困難家庭學生救助、新型農村合作醫療超大病補充保險、農村自然人自然災害公眾責任保險，城鎮居民醫療保險等各項制度。通過進一步完善社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相互銜接的覆蓋城鄉居民的社會保障體系，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，為土地轉出者解決后顧之憂。
　　2、進一步規范流轉流程。其中重點是為農村土地承包經營權流轉提供規范的合同范本，并嚴格落實。在大量農戶以口頭約定的方式設定土地流轉關系發生糾紛后，法院很難查明事實。由于當事人文化程度普遍偏低，加之訂立土地流轉合同專業性強，需要熟悉相關法律法規，故即使雙方當事人在設定流轉關系時簽署了書面協議，也普遍存在權利義務約定不明、措辭不當、內容有誤等問題。政府應為土地流轉提供內容完備、形式規范的合同范本，包括轉包合同、出租合同、互換合同、入股合同、轉讓合同等。由相關部門對受讓企業的流轉合同進行登記備案。同時對已有的土地流轉相關政策進一步細化和深化。如《福建省人民政府關于推進農業適度規模經營的若干意見》（閩政〔2011〕53號）可以就土地流轉的類別、期限等在調研的基礎上按照流轉后土地的經營類別進一步細化和設定要求。
　　3、加大配套政策扶持力度和公共服務力度。可以考慮每年對帶動性好、發展規范的專業合作組織進行扶持，如為鼓勵農民秋翻整地，對每個農機專業合作社補助，合作社所購大型農機具除享受國家的補助外，還可以得到省政府或者市區縣的補助，并由農機部門技術員指導農民生產。同時政府可以加大對專業合作社信貸資金的扶持力度，通過貼息、免息等方式對于保障性、規模性的糧食生產給予扶持。建設全省信息共享的農村土地流轉信息庫，把全省各地的土地流轉供求信息，細化到自然條件、耕作條件、適宜種植品種等信息，在專門的信息網絡發布，為流轉雙方提供信息。
　　4、加強土地流轉的方向控制與結構平衡。土地流轉市場化一方面是效率能較大提高，另一方面是方向和結構未必符合國名經濟和社會發展。省政府應該有必要對全省的耕地流轉總體資源摸清的基礎上，結合各市區縣的實際情況，對于流轉后土地“規模化發展”的方向進行總體規劃和引導，避免出現各自為政、盲目發展、相互傾軋的局面。
　　5、實施項目帶動、品牌帶動發展策略。一是項目帶動。繼續大力推行項目帶動，通過龍頭企業促進土地流轉。要加大農業招商引資力度，引進大項目、好項目落地生根，以現代農業帶動土地規模經營。二是因地制宜，品牌帶動。樹立起品牌意識，強化產品質量，加大宣傳力度，鼓勵、引導企業積極爭創品牌，擴大其知名度，提升產品附加值，提高單位面積的產出效益。
　　
　　參考文獻：
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　　4.國家統計局福建調查總隊，福建農村土地經營權流轉情況調查分析，國家統計局網站