摘要：本文分析了美國、英國、日本、韓國、法國在城市化進程中的耕地保護實踐措施，并總結了這些發達國家保護耕地的一般經驗，旨在為我國當前開展耕地保護工作提供一定的借鑒意義。
　　關鍵詞：發達國家，城市化，耕地保護
　　一引言
　　當前，我國正處于經濟高速增長時期，城市化和工業化水平均有大幅度提高；我國有限的耕地資源不僅要滿足城市化和工業化發展對耕地的正常需求；而且我國特殊體制下形成的城市化和工業化發展模式，以及我國經濟發展過程中特有的“開發區熱”和“大學城熱”等圈地現象已經對我國有限的耕地資源形成了較大的壓力。因此參考發達國家城市化進程中耕地保護實踐經驗，結合我國具體國情切實搞好耕地保護工作，是關系到我國能否走好城市化道路的關鍵問題，也是構建和諧社會，確保糧食安全的必要舉措。
　　二美國：從以擴大耕地面積為主到全面保護耕地數量和質量
　　美國是世界上實現城市化較早的國家之一。美國城市化進程中對耕地的保護工作可以分為兩個階段。
　　第一階段：20世紀30年代以前，為滿足工業化、城市化對農產品的需求，美國政府采取了一系列增加耕地經濟供給的有力措施。如制定引導西部開拓墾殖的政策，撥款支助興辦灌溉工程，加強農地改良工作，提高耕地質量等。使得美國農業在城鎮化和工業化的同時獲得了長足的發展。
　　第二階段：20世紀30年代以后，由于過去長期的大規模耕地開墾，美國產生地力下將、水土流失、城市和其他建設大量占用耕地等嚴重問題，為此美國政府采取一系列對策從數量和質量上全面保護耕地。具體有以下幾方面的措施：
　　（1）立法措施。制定《土壤保護法》及一系列法令將土地管理和水土保持納入法制軌道，頒布《農地保護政策法》及一些修正案保護農地，一些州也通過制定自己的法律從規劃、稅收等角度規范著農地非農化行為。
　　（2）規劃與分類用途管制制度。美國的土地利用總體規劃具有法律效應，作為土地憲法使用，從總體上控制城市發展和擴張，并且通過定期修改和規劃，來適合社會發展的要求。20世紀60年代以來，農地保護成為美國地方規劃工作的重要組成部分，這些規劃措施包括：①農地估價與用途確定，采用科學方法監測土地利用動態，評估土地質量，以劃定優質農地邊界。②劃定城市增長邊界（UGB），只有在增長邊界內的土地才能在某一特定的時間轉變為城市用途，以此控制城市增長速度。③農業區劃政策，即把農業用地和工業用地一樣嚴格劃片，農業區內的土地嚴禁轉為它用。
　　（3）經濟措施。如政府和農場主簽訂合同，通過休耕、輪耕的措施保護地力。對農地保留農業用途的退稅、減稅等優惠。
　　（4）公眾參與。通過媒體宣傳增加公眾環境意識、資源危機意識、社會福利意識。通過財政刺激鼓勵公眾參與農地保護。
　　三英國：從不重視到嚴格實行耕地保護
　　英國是典型的土地私有制國家，其在城市化過程中的耕地保護工作也可分為兩個階段。
　　第一階段：英國通過其殖民地及貿易進口獲得工業化、城市化所需的農產品，重視發展工商業，忽視耕地保護，使得英國耕地面積迅速減少，農業明顯萎縮。
　　第二階段：二戰以后，面對殖民國的獨立、本國耕地減少的情況，英國采取一系列措施嚴格保護耕地。
　　（1）制定《城鄉規劃法》及相關法律，實行先審查后開發的用地許可制度。
　　（2）進行土地調查，分類定級，控制建設用地，合理安排用地。
　　（3）開展環保型農業，提高土地質量。
　　（4）英國城市規劃的一個顯著特點是“城市圍墻”政策，主要是通過綠化帶提高城市基礎設施率和保護鄉村美麗風景，同時保護了農地。
　　四日本：從城市化初期就開始重視耕地數量和質量的全面保護
　　日本是一個國土面積狹小、耕地資源稀缺的國家。但是，日本在較短時間內達到了與美國差不多的城市化水平，同時付出比較小的用地代價。戰后日本農地非農化的特征可以概括成：與“農民非農化”和“市民化”基本同步，與耕地保護、土地集約利用相結合，在市場機制的作用下，在法律政策的引導下開展。較好的解決了工業化、城市化進程中人多地少與農地非農化的矛盾，走出一條節約有限土地資源的城市化道路。其在耕地保護方面的工作主要有：
　　（1）建立龐大而健全的農法體系，將農業發展納入法制化軌道。如《土地基本法》《耕地法》《土地征用法》等多部法律涉及耕地保護的內容。在市場機制的沖擊下，日本的農田依靠法律的保護得以保全，耕地減少的速度。
　　（2）合理的農地分類利用規劃。日本將農地劃分為市街化（即城市化）調整區域以外的農地和市街化調整區域內的農地兩大類。市街化調整區域以外的農地分為三種A第一種是土質優良、生產效率高的農地，機械化作業的農地和為農業生產服務的道路、水渠等公共設施。這種農地劃為農業保護區。第二種包括將來市街化發展需要占用的農地、生產效率低的農地、規模較小（20hm2以下）的農地。第三種包括都市設施區域內的農地、市街地內或之間的農地.這類地域大多為建筑物，農地較零散。政府鼓勵并引導使用第三種農地進行非農建設；在第三種農地不能滿足非農建設需要時，可以使用第二種農地；第一種農地為永久性的，不準進行非農建設。市街化調整區域內的農地分為甲種農地和乙種地。甲種農地指高產良田,乙種農地指甲種農地以的農地。甲種農地原則上不得動用,乙種農地可以動用并對動用農地的程序進行了嚴格規定。
　　（3）利用大城市集聚效應減少占用耕地。戰后日本形成東京都市圈、名古屋都市圈和阪神都市圈三大都市圈，集中了日本的80%的人口和經濟密度，對土地利用的集約程度很高，這種區域經濟模式對節省用地做出了重大貢獻。
　　（4）開展環保農業，提高土地質量。
　　五韓國：農地保護和充分利用
　　20世紀60年代以來，韓國通過實施政府主導的工業化、城市化戰略，從一個落后的小農經濟國家成為新興的工業國家。但是，隨之而產生的農地轉換為非農用途使農地絕對數量減少，農業經營的市場竟爭力較弱、農業利潤偏低而使農地荒蕪和地力減退等問題都嚴重影響了韓國農業的發展。為了保護和充分利用農地資源，韓國通過制定一系列的法律形成了一整套農地保護制度，取得了顯著成效。
　　農地保護方面，1994年韓國重新制定《農地法》，規定應對農地進行保全和適于公共福利的管理，其法律措施有：①依法確定農地的類型。農地保護利用法把農地分為絕對土地和準土地，絕對土地是特別法律規定的土地和農林部指定的土地，并嚴禁用于農業以外的用途。②限制農地轉用，實行嚴格的轉用許可制度，并進行監督。③設立農地基金。從1981年起農地轉用者簽訂農地轉用許可協議時必須繳納農地開發費，這些替代土地造地費和基金運用產生的效益成為農地基金的來源，用于各項造地事業。
　　農地充分利用方面，公布了農地擴大促進法及其實施規則，內容包括：①農地的所有者和利用者有誠實耕作的義務。②對閑置土地或者連續兩年未達到農林部規定的基準收獲量或栽培基準的農地采取代耕措施。③實行農地振興地域制度，促進農地改良，包括物質條件的改良以及權利歸屬狀況向有利于規模化經營的方向調整。
　　六發達國家城市化進程中耕地保護的幾點特征與啟示
　　（一）將耕地保護置于完備的法律體系保護之下
　　縱觀各發達國家對耕地保護乃至整個農業的實踐過程，無不重視法律對其的規范引導作用。我國目前急需建立一套以科學的耕地用途轉變約束機制和管制制度為核心的耕地保護法規、法律保障體系，確保快速城市化背景下合理利用和保護好寶貴的耕地資源。
　　（二）加強用地規劃
　　土地利用規劃是實施農地保護的基礎和根據，以規劃為指導實施農地保護具有明確方向，從發達國家經驗來看，應該把城市發展和鄉村保護相協調的理念滲透到規劃理念中去，并且鼓勵公眾參與到規劃中來，此外，是否能夠效仿英國實行“綠帶政策”控制城鎮擴張也是一個值得試行的辦法。
　　（三）進行農地分類規劃，實行有層次的保護力度
　　國外的耕地保護理念告訴我們，對于耕地的保護，首先要確定保護特殊的土壤資源、特殊的土地利用方式、特殊的利用方式。對于這些特殊的耕地資源形式，必須確定下來，嚴格保護，因為這些資源一旦損失，就會消逝。
　　（四）集中型城市化道路
　　由日本耕地保持與城市化發展互動的歷史經驗可以看出，經濟發展及城市化和耕地面積保持相對穩定并不是一對不可調和的矛盾，相反，城市化發展有可能使耕地流失趨向緩和，甚至可能是耕地面積的增加，其關鍵在于要選擇合適的城市化發展道路和土地利用方式。中國要實現城市化水平提高和保持耕地面積的穩定，應選擇集約化的城市發展思路，適度實施大都市區發展戰略，走集中型的城市化道路。大都市是高度集約的土地利用模式，以很少的土地和較多的資本投入結合，創造出大量的財富和就業；同時通過局部集約緊湊的發展，換來自然賦予人類大尺度的綠色開敞空間，包括農田、草地、森林和水體等。世界各地經驗表明大都市是最具活力的城市，因此不妨把發展大都市作為一項國家戰略。
　　（五）公眾參與
　　借鑒國外保護農地的成功做法，通過經濟手段解決保護與利用之間的關系，特別是對由于進行了耕地保護而失去開發權的農民進行補償，要通過設置開發權轉移、稅收等使為區域耕地保護作出貢獻的人能夠同時得到發展，政府保護的目標轉化為農民保護耕地的動力。同時耕地所特有的鄉村景觀，是城市人向往的，要喚起人們對耕地新的價值—環境價值、景觀價值的認識，從而引導對耕地保護的觀念轉變，將耕地保護變為廣大市民的一種自覺行為。
　　除上述略述的幾點經驗啟示之外，發達國家城市化進程中的耕地保護實踐還有很多值得探討和思考的問題，我國須在認清本國國情的前提下認真研究，大膽實踐，處理好城市化與農地保護的關系，保障我國社會經濟健康可持續發展。
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