本文選自核心期刊《現(xiàn)代城市研究》，《現(xiàn)代城市研究》創(chuàng)刊于1986年，本刊為雙月刊，南京市建設(shè)委員會(huì)主管，南京城市科學(xué)研究會(huì)主辦。國(guó)內(nèi)統(tǒng)一刊號(hào)：CN：32-1612/TU，國(guó)際刊號(hào)：ISSN：1009-6000。《現(xiàn)代城市研究》以城市為研究對(duì)象的綜合性學(xué)術(shù)期刊。本刊追求學(xué)術(shù)性、前沿性和前瞻性，注重理論聯(lián)系實(shí)際，反映學(xué)術(shù)界和實(shí)際部門的新動(dòng)態(tài)，刊載有創(chuàng)見(jiàn)的現(xiàn)代城市研究成果、述評(píng)、實(shí)例分析、文摘等。深受高校、研究機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)院所的廣大讀者的好評(píng)。本刊內(nèi)容充實(shí)、版式清新、裝飾精美。

　　摘要：在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的大背景下，小城鎮(zhèn)作為“城——鄉(xiāng)”最基本的銜接點(diǎn)，其總體規(guī)劃承擔(dān)著協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系的重任。傳統(tǒng)的小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制基于城市化與增長(zhǎng)極理論，更多地關(guān)注“點(diǎn)”（鎮(zhèn)區(qū)）而忽視“面”（鎮(zhèn)域），難以適應(yīng)新形勢(shì)下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。本文針對(duì)當(dāng)前小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制中存在的系列問(wèn)題，試圖從“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”視角出發(fā)，探索新時(shí)期在新的發(fā)展理念指導(dǎo)下的小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制內(nèi)容與方法創(chuàng)新。

　　關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,小城鎮(zhèn),總體規(guī)劃,編制方法

　　1引言

　　2008年施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求城市規(guī)劃的研究領(lǐng)域和控制范圍從城市擴(kuò)展到城鄉(xiāng)整體的區(qū)域范疇，規(guī)劃內(nèi)涵從“以城市為主”轉(zhuǎn)向“城鄉(xiāng)全覆蓋”，改變?cè)�有城鄉(xiāng)分割的規(guī)劃模式。但實(shí)施過(guò)程中也暴露出了一定的局限性。例如，一些需要具體落實(shí)到空間的問(wèn)題很難在市、縣域?qū)用娼鉀Q或深化到可操作的程度，使得規(guī)劃實(shí)施難度大大增加。而相對(duì)而言，這些問(wèn)題在尺度適宜、實(shí)施主體單一的鎮(zhèn)域?qū)用娓�容易得到解決。因此，筆者認(rèn)為鎮(zhèn)域?qū)用娴?ldquo;城鄉(xiāng)總體規(guī)劃”才是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間的真正抓手。我國(guó)小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃起步于20世紀(jì)80年代初期，在近三十年的歷程中經(jīng)歷了由粗及精的發(fā)展演變，編制內(nèi)容在不斷擴(kuò)充，編制方法也在不斷更新，但其核心內(nèi)容仍是“性質(zhì)—規(guī)模—布局”三步曲，關(guān)注重心仍然在于“鎮(zhèn)區(qū)”的物質(zhì)空間規(guī)劃，因而難以適應(yīng)新形勢(shì)下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。面對(duì)宏觀形勢(shì)的變化，小城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念為指導(dǎo)，亟需加快編制方法與內(nèi)容創(chuàng)新。

　　2對(duì)當(dāng)前小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制方法的實(shí)踐評(píng)價(jià)

　　由于缺乏獨(dú)立、系統(tǒng)的法規(guī)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃一直面臨著適應(yīng)“城市規(guī)劃”和“村鎮(zhèn)規(guī)劃”雙重技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的尷尬。現(xiàn)階段小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的具體編制仍然參照《城市規(guī)劃編制辦法》執(zhí)行，使其往往成為“城市總體規(guī)劃”的簡(jiǎn)化版，難以真正體現(xiàn)小城鎮(zhèn)實(shí)際的發(fā)展需求與特點(diǎn)。從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”要求出發(fā)，回顧現(xiàn)有小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制方法與內(nèi)容，其局限性主要表現(xiàn)在以下幾方面：

　　2.1發(fā)展定位前瞻性不足

　　在傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制過(guò)程中，小城鎮(zhèn)規(guī)劃更多地側(cè)重于政府計(jì)劃的內(nèi)容，而對(duì)于市場(chǎng)的發(fā)展和實(shí)際需求的分析不足。同時(shí)，對(duì)小城鎮(zhèn)“區(qū)域地位或作用”的分析不夠透徹，致使全局性與前瞻性不夠。

　　2.2規(guī)模預(yù)測(cè)缺乏調(diào)適能力

　　人口規(guī)模預(yù)測(cè)一直是小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的核心內(nèi)容之一，也是隨后確定用地規(guī)模以及進(jìn)行用地布局的重要依據(jù)。通常，人口規(guī)模的預(yù)測(cè)都帶有計(jì)劃性特點(diǎn)，對(duì)外部市場(chǎng)帶來(lái)的不確定因素考慮較少，因此經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)人口預(yù)測(cè)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后或超前于實(shí)際發(fā)展的現(xiàn)象。

　　2.3“村鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)”已不能適應(yīng)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的要求

　　以村鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)為核心的鎮(zhèn)域規(guī)劃對(duì)全域資源利用、產(chǎn)業(yè)布局等方面缺乏統(tǒng)籌考慮，不能滿足當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。此外，由于城鎮(zhèn)空間布局是基于一定人口規(guī)模的用地安排，在空間布局上往往局限于規(guī)劃用地范圍線以內(nèi)的各類用地優(yōu)化組織，缺乏與“線外”用地的銜接，導(dǎo)致鎮(zhèn)區(qū)“孤立”于鎮(zhèn)域的現(xiàn)象。

　　2.4空間布局忽視解決實(shí)際問(wèn)題的需要

　　在加拿大、英國(guó)等歐美國(guó)家，在小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制初期，規(guī)劃者首先要求當(dāng)?shù)鼐用窳谐鏊麄冋J(rèn)為最為重要的問(wèn)題，在隨后的規(guī)劃中提出解決這些重點(diǎn)問(wèn)題的方法，使規(guī)劃內(nèi)容更有針對(duì)性，并與居民生活緊密相連。反思我國(guó)現(xiàn)有的小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃,公眾參與缺失。

　　3新形勢(shì)下小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制方法與內(nèi)容創(chuàng)新導(dǎo)向

　　從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要求出發(fā)，當(dāng)前小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變視角，從“全域”或“廣域”角度切入，變“由點(diǎn)及面”的規(guī)劃方法為“由面及點(diǎn)、點(diǎn)面結(jié)合”。具體創(chuàng)新導(dǎo)向可歸納為“六新”，即新理念、新視角、新內(nèi)容、新要求、新手段。

　　3.1新理念：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；強(qiáng)調(diào)環(huán)境資源的保護(hù)；強(qiáng)調(diào)“城”與“鄉(xiāng)”的平衡

　　3.1.1城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

　　小城鎮(zhèn)直接面對(duì)廣大的鄉(xiāng)村地域，是“城—鄉(xiāng)”之間基層的銜接點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的真正抓手。因此，鎮(zhèn)域?qū)用娴囊?guī)劃編制應(yīng)將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念真正落到實(shí)處，應(yīng)將整個(gè)鎮(zhèn)域納入規(guī)劃范疇，統(tǒng)籌整合鎮(zhèn)域各類產(chǎn)業(yè)、資源，并促進(jìn)城鎮(zhèn)各類設(shè)施向農(nóng)村延伸，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

　　3.1.2強(qiáng)調(diào)環(huán)境資源的保護(hù)

　　資源與環(huán)境是小城鎮(zhèn)生存之本，在小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制中應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源的重要性和緊迫性，做到生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。

　　3.1.3強(qiáng)調(diào)“城”與“鄉(xiāng)”的平衡

　　通過(guò)引導(dǎo)城鄉(xiāng)資源的合理配置，努力實(shí)現(xiàn)兩類空間在居住環(huán)境、就業(yè)空間、設(shè)施水平等方面的均衡化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)利益綜合平衡，真正統(tǒng)籌“城”與“鄉(xiāng)”。

　　3.2新視角：全域高度；點(diǎn)面結(jié)合

　　3.2.1以鎮(zhèn)域?yàn)橹�眼點(diǎn)優(yōu)化鎮(zhèn)區(qū)空間

　　以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間整體協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)資源統(tǒng)籌配置為目標(biāo)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的空間、產(chǎn)業(yè)與設(shè)施體系，形成城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新格局。在把握鎮(zhèn)域空間整體性的基礎(chǔ)上進(jìn)行鎮(zhèn)區(qū)空間的優(yōu)化布局。

　　3.2.2以鎮(zhèn)區(qū)為核心整合鎮(zhèn)域資源

　　依托鎮(zhèn)區(qū)，進(jìn)行鎮(zhèn)區(qū)以外農(nóng)村地域的空間整合、資源開(kāi)發(fā)利用與產(chǎn)業(yè)培育，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的產(chǎn)業(yè)體系、設(shè)施服務(wù)體系以及社會(huì)保障體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　3.3新內(nèi)容：強(qiáng)化戰(zhàn)略性研究；深化鎮(zhèn)域規(guī)劃；增加核心區(qū)城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)

　　3.3.1強(qiáng)化宏觀層面戰(zhàn)略性研究

　　強(qiáng)化小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略研究，對(duì)小城鎮(zhèn)在較長(zhǎng)時(shí)期經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等若干重大問(wèn)題的全局性統(tǒng)籌考慮，并從市場(chǎng)需求的角度確定小城鎮(zhèn)發(fā)展的方向與目標(biāo)。

　　3.3.2深化鎮(zhèn)域規(guī)劃內(nèi)容

　　（1）以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向城鄉(xiāng)空間布局，構(gòu)建“面”狀覆蓋的空間框架

　　規(guī)劃依托鎮(zhèn)域各類特色資源培育類型多樣、功能互補(bǔ)的多個(gè)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)（或功能區(qū)塊），在鎮(zhèn)域范圍構(gòu)建完整的產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)一、二、三次產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

　　（2）完善貫穿各功能主體的“線”性設(shè)施網(wǎng)絡(luò)

　　通過(guò)“線”性設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的組織，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間的有機(jī)融合。從功能主體之間的溝通連接需要出發(fā)，構(gòu)建便捷的交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；從設(shè)施共建共享需要出發(fā)，完善水、電、氣等基礎(chǔ)設(shè)施管網(wǎng)系統(tǒng)；梳理水系、綠脈等自然要素并加以改造利用，形成鏈接各功能主體的景觀紐帶。

　　（3）進(jìn)行全域空間管制

　　對(duì)鎮(zhèn)域內(nèi)的用地進(jìn)行全面的分析，據(jù)此進(jìn)行禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)和已建設(shè)區(qū)等空間劃分，從而為城鄉(xiāng)空間布局優(yōu)化、自然人文資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境改善提供必要的空間框架和實(shí)施依據(jù)。

　　3.3.3增加核心區(qū)城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)

　　小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制過(guò)程中應(yīng)當(dāng)重視城鎮(zhèn)空間景觀特色的塑造，適當(dāng)將城市設(shè)計(jì)理念引入總體規(guī)劃層面，在城鎮(zhèn)景觀規(guī)劃中深化核心區(qū)的城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)內(nèi)容。

　　3.4新要求：與“土規(guī)”銜接，推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整治與城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)

　　城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃“兩規(guī)”之間的銜接，在縣（市）域?qū)用嬷攸c(diǎn)是指標(biāo)方面的銜接，而在空間上的銜接需在鎮(zhèn)域?qū)用婢唧w深化、落實(shí)。因此，在鎮(zhèn)域空間布局中需進(jìn)一步深化與土地利用規(guī)劃之間的銜接，并重視對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整治與城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策研究，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源統(tǒng)籌利用。

　　3.5新手段：優(yōu)化新的計(jì)算機(jī)輔助技術(shù)；強(qiáng)化全過(guò)程公眾參與

　　3.5.1優(yōu)化計(jì)算機(jī)輔助技術(shù)

　　不斷引入新的計(jì)算機(jī)輔助技術(shù)，滿足創(chuàng)新要求，并提高規(guī)劃的科技含量與精確度。

　　3.5.2強(qiáng)化公眾參與

　　在規(guī)劃前期，通過(guò)廣泛的公眾民意調(diào)查與群眾走訪，摸民情、聽(tīng)民聲、解民意，深入了解小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的迫切問(wèn)題以及居民的實(shí)際需求，在規(guī)劃中有針對(duì)地加以解決、落實(shí)，以提高規(guī)劃解決實(shí)際問(wèn)題的能力，從而真正體現(xiàn)規(guī)劃的社會(huì)價(jià)值。

　　4結(jié)語(yǔ)

　　新時(shí)期，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制方法的創(chuàng)新，既是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念的需要，更是促進(jìn)以小城鎮(zhèn)為核心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的需要。這一方面迫切要求從國(guó)家層面及時(shí)制訂鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法，科學(xué)、系統(tǒng)引導(dǎo)鎮(zhèn)一級(jí)的規(guī)劃編制；另一方面，也對(duì)當(dāng)前的規(guī)劃實(shí)踐提出了理論與技術(shù)創(chuàng)新要求。

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