城市管理論文發(fā)表期刊推薦《城市建設(shè)理論研究》雜志是經(jīng)新聞出版總署批準(zhǔn)，中國商業(yè)聯(lián)合會(huì)主管、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)開發(fā)中心主辦，聯(lián)合國全人類發(fā)展中國協(xié)會(huì)、科技部科學(xué)技術(shù)進(jìn)步研究所、中國社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心指導(dǎo)，面向國內(nèi)外公開發(fā)行的國家級科技類期刊。旬刊：上旬為時(shí)政綜合概要；中旬為學(xué)術(shù)交流；下旬為城市建設(shè)深度報(bào)道。

　　摘要：集體建設(shè)用地使用權(quán)，關(guān)系到節(jié)約用地、推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、增加農(nóng)民收入的重大問題，其使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，有利于盤活集體建設(shè)用地，提高利用效率，保護(hù)耕地；有利于逐步實(shí)現(xiàn)國有土地與集體土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場體系。本文結(jié)合自身多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證工作的相關(guān)問題進(jìn)行了全面的探討。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地所有權(quán),使用權(quán),確權(quán)發(fā)證,問題,措施

　　1確權(quán)發(fā)證工作的意義

　　通過農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證，依法確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利，強(qiáng)化農(nóng)民特別是全社會(huì)的土地物權(quán)意識(shí)，從而有利于解決農(nóng)民集體土地權(quán)屬糾紛，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益；農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證，是落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，是保障國家糧食安全的客觀需要。人多地少的基本國情，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，土地資源的制約，決定了只有保護(hù)與利用好有限的土地資源，統(tǒng)籌考慮吃飯和建設(shè)、生存和發(fā)展問題，明晰每塊土地的所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利歸屬，查清每塊土地的面積、空間位置、利用狀況等并登記造冊，確認(rèn)農(nóng)民集體、農(nóng)民與土地的長期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾保護(hù)耕地的自覺性和主動(dòng)性，依法處理違法違規(guī)占用的土地資源，才能真正把最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度落到實(shí)處；農(nóng)村土地利用粗放浪費(fèi)現(xiàn)象還大量存在，節(jié)地挖潛的空間較大，為加快推進(jìn)土地整治工作，必須以農(nóng)村土地確權(quán)和登記為基礎(chǔ)；只有通過深化改革，還權(quán)賦能，才能最終形成產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

　　2確權(quán)發(fā)證工作的依據(jù)

　　農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，均屬于農(nóng)民集體所有，包括宅基地和自留地、自留山等。《中華人民共和國土地管理法》第2章第10條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理已經(jīng)分別屬于村內(nèi)2個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理”。第11條“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)有權(quán)。農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)”。《土地登記辦法》明確指出“農(nóng)民集體土地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)持集體土地所有權(quán)證明材料，申請集體土地所有權(quán)初始登記”。“依法使用本集體土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持農(nóng)用地使用合同，申請集體農(nóng)用地使用權(quán)初始登記”。2010年中央一號文件指出：“力爭用3年時(shí)間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”。開展農(nóng)村土地整治，把城鄉(xiāng)建設(shè)用地嚴(yán)格控制在年度土地利用計(jì)劃內(nèi)，統(tǒng)一管理，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不突破，確保維護(hù)農(nóng)民利益。三部委聯(lián)合下發(fā)通知和工作意見，要求本著尊重歷史、注重現(xiàn)實(shí)的原則，確保有利于生產(chǎn)和生活，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，在全國土地調(diào)查成果以及年度土地利用變更調(diào)查成果基礎(chǔ)上，依法有序開展確權(quán)登記發(fā)證工作。

　　3確權(quán)發(fā)證的原則

　　開展確權(quán)發(fā)證工作一定要依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，以便民、高效、因地制宜、急需優(yōu)先和全面覆蓋的原則推進(jìn)，始終要把便民、利民、護(hù)民的宗旨貫穿到整個(gè)確權(quán)發(fā)證工作的全過程，同時(shí)要盡可能提高工作效率。各地要根據(jù)自己的具體條件，在確保農(nóng)民土地權(quán)益不受損害的前提條件下，制訂出適合當(dāng)?shù)氐膶?shí)施細(xì)則；對需開展綜合整治和流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地，要優(yōu)先進(jìn)行確權(quán)登記、發(fā)證；對綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)、農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等土地確權(quán)登記發(fā)證，要滿足改革發(fā)展和穩(wěn)定需要。全面覆蓋原則即確權(quán)登記發(fā)證應(yīng)覆蓋到全部農(nóng)村集體土地，包括屬于農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地等。

　　4確權(quán)發(fā)證工作思路

　　4.1工作方法

　　在確權(quán)發(fā)證過程中要充分利用第二次土地調(diào)查、年度土地變更調(diào)查中形成的集體土地權(quán)屬調(diào)查資料、圖件，以及《土地權(quán)屬界線協(xié)議書》、《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》等各種資料，以大比例尺地籍調(diào)查成果為基礎(chǔ)，摸清每宗土地的權(quán)屬、界址、面積和用途，按統(tǒng)一的宗地編碼模式，完善地籍調(diào)查成果，為集體土地的確權(quán)發(fā)證提供依據(jù)。

　　4.2工作步驟

　　4.2.1前期準(zhǔn)備階段。在該階段要做好以下工作：成立領(lǐng)導(dǎo)小組；編制工作方案；前期調(diào)查準(zhǔn)備；培訓(xùn)有關(guān)人員；做好輿論宣傳等。

　　4.2.2具體實(shí)施階段。在該階段要做好以下工作：調(diào)查確定轄區(qū)內(nèi)土地所有權(quán)主體權(quán)屬界線、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)界址；繪制界線走向圖，完成指界人確認(rèn)蓋章及集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)地籍調(diào)查等有關(guān)的測量工作；建立農(nóng)村地籍管理信息系統(tǒng)；繪制宗地圖、生成權(quán)屬調(diào)查表；申請確權(quán)登記；申請審核；進(jìn)行公告；簽署審核意見，報(bào)縣級以上人民政府審批；發(fā)放證書；對有爭議的地塊、插花地、飛地、無權(quán)源土地做好調(diào)處。

　　4.2.3總結(jié)、整理、檢查階段。農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，要對轄區(qū)內(nèi)確權(quán)發(fā)證工作進(jìn)行全面細(xì)致的總結(jié)和檢查，確保每宗土地的測量和登記準(zhǔn)確、合法、有效；同時(shí)對整個(gè)確權(quán)發(fā)證工作的組織實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)，將好的工作做法、經(jīng)驗(yàn)、體會(huì)及工作中遇到的問題和處理方法，及時(shí)整理總結(jié)成檢查報(bào)告并逐級上報(bào)。

　　5工作中可能會(huì)遇到的問題及對策

　　本著維護(hù)廣大農(nóng)民的切身利益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定和諧。對工作中遇到難題，要采取切實(shí)的措施。

　　5.1歷史遺留問題

　　由于歷史的原因一些土地的權(quán)屬存在爭議和權(quán)屬證明材料不全。確權(quán)發(fā)證涉及到各村、組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間土地權(quán)屬界線劃分，有的界線不清，權(quán)屬不明，存在權(quán)屬糾紛，可供利用的證明材料又由于人員的變動(dòng)不完整；有的地方存在少批多建、未批先建等違規(guī)用地問題；有的地方還存在“小產(chǎn)權(quán)房”和城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地沒有到土地登記機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)變更登記手續(xù)等問題，給確權(quán)發(fā)證工作帶來了一定的難度。

　　對策：針對確權(quán)中出現(xiàn)的權(quán)屬爭議和證明材料不全的問題，依照《土地權(quán)屬爭議調(diào)處處理辦法》，采取因地制宜、尊重歷史、注重現(xiàn)實(shí)的原則，充分利用現(xiàn)有的證明材料。對于復(fù)雜疑難的權(quán)屬問題，積極采取有效措施及時(shí)解決，做好調(diào)查處理，以免引起新的土地權(quán)屬糾紛；對于違法宅基地和集體建設(shè)用地和符合土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃以及有關(guān)用地政策的，必須由縣局土地執(zhí)法部門依法依規(guī)處理后方可登記；對于“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)，應(yīng)嚴(yán)格按照國家有關(guān)文件進(jìn)行處理。

　　5.2群眾和干部思想認(rèn)識(shí)不到位

　　在確權(quán)發(fā)證工作中，存在很大一部分群眾和少數(shù)基層干部思想認(rèn)識(shí)不到位，對開展確權(quán)發(fā)證工作的意義和目的認(rèn)識(shí)不夠，特別是對宅基地確權(quán)登記的重要性沒有充分認(rèn)識(shí)，致使在指界簽字蓋章時(shí)不積極配合，有的甚至直接影響本宗地與相鄰宗地界址的界定，對確權(quán)發(fā)證工作造成很大的被動(dòng)。

　　對策：廣泛發(fā)動(dòng)確權(quán)發(fā)證，做好輿論宣傳。要多層次、多形式、多渠道地對農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證工作的重要性、法律依據(jù)和意義進(jìn)行宣傳發(fā)動(dòng)，通過廣播、明白紙、宣傳車、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)和電視等新聞媒體，讓廣大農(nóng)民群眾充分認(rèn)識(shí)到該項(xiàng)工作的重要性，創(chuàng)造良好的輿論氛圍和工作環(huán)境，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾參與的積極性。

　　5.3確權(quán)發(fā)證工作秩序混亂

　　在確權(quán)發(fā)證工作中存在極少數(shù)人員不按規(guī)程辦事、弄虛作假、徇私舞弊、填報(bào)表格不全面、土地所有權(quán)人員蓋章不完全、證書沒有發(fā)放或發(fā)放不到位等問題，擾亂了確權(quán)發(fā)證工作的正常秩序。

　　對策：針對工作中存在的不按規(guī)程辦事的情況，要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)定，填制國土部門統(tǒng)一印制的土地登記表格，按照確權(quán)發(fā)證工作的具體流程辦事，確保資料的全面、完整和規(guī)范，不得弄虛作假、徇私舞弊、胡亂發(fā)證。同時(shí)要以制度制約每位工作人員，要求國土、財(cái)政、農(nóng)業(yè)部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，各司其職，各負(fù)其責(zé)，將工作的開展情況、匯總統(tǒng)計(jì)情況等按時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)，領(lǐng)導(dǎo)小組要定期通過一定的方式進(jìn)行通報(bào)，定期或不定期進(jìn)行督導(dǎo)檢查。

　　5.4工作經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位

　　農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證時(shí)間緊、任務(wù)重、難度大，需要大筆的經(jīng)費(fèi)用于完成此項(xiàng)工作，沒有足夠的經(jīng)費(fèi)是無法按時(shí)保質(zhì)完成該項(xiàng)工作的。目前仍有個(gè)別地方存在經(jīng)費(fèi)撥付不到位的問題，嚴(yán)重影響工作的順利開展。

　　對策：針對經(jīng)費(fèi)撥付不到位的問題，要求各級政府高度重視，確保工作經(jīng)費(fèi)的落實(shí)到位。按照2010年中央一號文件的要求，農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證工作的工作經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁借機(jī)亂收費(fèi)，加碼收費(fèi)，要加強(qiáng)對專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理和監(jiān)督，切實(shí)做到專款專用，陽光透明。

　　參考文獻(xiàn)

　　[1]丁關(guān)良.農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體和行使主體的探討[J].中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（4）：1-6.

　　[2]吳晗.集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，1996（3）：32.

　　[3]龔介民.農(nóng)村宅基地房地產(chǎn)立確權(quán)為農(nóng)民私有權(quán)[J].上海農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2005（5）：12-13.

　　[4]周其仁.確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)[J].農(nóng)村工作通訊，2009（14）：40.