論文導(dǎo)讀：從目前的實(shí)踐來看，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公訴的法律依據(jù)主要體現(xiàn)在兩個方面，一是《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》和《人民檢察院組織法》；二是地方立法和規(guī)范性文件。但從法律的角度看，沒有任何法律明確檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境民事公訴�！稇椃ā贰ⅰ度嗣駲z察院組織法》雖然規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行使檢察權(quán)，但法律明確規(guī)定的有關(guān)訴權(quán)的檢察權(quán)能主要體現(xiàn)為刑事領(lǐng)域的起訴權(quán)、民行領(lǐng)域的抗訴權(quán)，并沒有對民事領(lǐng)域的公益訴訟資格授權(quán)�！董h(huán)境保護(hù)法》雖然規(guī)定了，一切單位和個人有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告，但也未對檢察機(jī)關(guān)的訴訟資格授權(quán)。在地方立法方面，目前明確授權(quán)的只有貴陽市的《促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》，但這種授權(quán)屬于檢察權(quán)權(quán)能的擴(kuò)大，地方立法機(jī)關(guān)對司法權(quán)作出規(guī)定，是有違法理和《立法法》的。本文選自《中國生態(tài)農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)》。《中國生態(tài)農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)》原名《生態(tài)農(nóng)業(yè)研究》，1993年創(chuàng)刊，中國科學(xué)院遺傳與發(fā)育生物學(xué)研究所和中國生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)會主辦，科學(xué)出版社出版。系中國期刊方陣雙效期刊、中國科技核心期刊，中國科技論文統(tǒng)計(jì)源刊、萬方數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計(jì)源刊、中國科學(xué)引文數(shù)據(jù)庫源刊、中國期刊網(wǎng)統(tǒng)計(jì)源刊以及中國期刊全文數(shù)據(jù)庫源刊，并被國際農(nóng)業(yè)生物學(xué)文摘(CABI)、美國化學(xué)文摘(CA)、哥白尼索引(IC)、美國烏利希國際期刊指南等國際數(shù)據(jù)庫及檢索單位收錄。《中國生態(tài)農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)》是以農(nóng)業(yè)生態(tài)學(xué)為理論基礎(chǔ)，研究農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)及其穩(wěn)定發(fā)展理論與技術(shù)的大農(nóng)業(yè)學(xué)術(shù)期刊。主要報(bào)道農(nóng)業(yè)生態(tài)學(xué)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)及資源與環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域創(chuàng)新性研究成果。主要刊登土壤、施肥與植物營養(yǎng)、水資源及其高效利用、作物水分生理生態(tài)、農(nóng)業(yè)高效栽培技術(shù)與機(jī)理、作物抗性生理生態(tài)、抗性育種、病蟲害防治、生物多樣性保護(hù)、資源優(yōu)化配置及其效益分析、農(nóng)業(yè)生態(tài)工程技術(shù)、無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)、農(nóng)業(yè)環(huán)境污染防治及農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等方面的研究報(bào)告、研究簡報(bào)及綜述,以及生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)典型模式與典型經(jīng)驗(yàn)等。適于國內(nèi)外從事農(nóng)業(yè)生態(tài)學(xué)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的科技人員、高等院校有關(guān)專業(yè)師生、農(nóng)業(yè)及環(huán)境管理工作者及基層從事生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的技術(shù)人員閱讀和投稿。

　　關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)法,中國生態(tài)農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)

　　至于江蘇、云南等地通過當(dāng)?shù)胤ㄔ骸�檢察院的規(guī)范性文件甚至內(nèi)部文件來明確檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公訴的訴訟資格，則明顯缺乏法律上的正當(dāng)性。即使在新的民事訴訟法通過后，其訴訟資格也還缺乏明示。存在角色沖突，有違程序公正。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公訴，在目前的司法體制下，由于檢察機(jī)關(guān)擁有多重身份和角色，這樣的制度安排可能非但不能實(shí)現(xiàn)權(quán)力擴(kuò)張的目的，反倒導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)角色的混亂和沖突，損害程序公正的基本價(jià)值。首先，檢察機(jī)關(guān)作為訴訟發(fā)動者和法律監(jiān)督者的權(quán)能存在沖突。只要是對簿公堂，就有輸有贏，也就是說，檢察機(jī)關(guān)作為原告有可能敗訴。但同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者，又具有抗訴權(quán)，它自己敗訴，它到底是提出上訴還是抗訴呢？它自己提出抗訴，可以嗎？另外，在環(huán)境民事公訴中，如果對方當(dāng)事人提出反訴，那檢察機(jī)關(guān)又處于何種地位呢？如果禁止對方當(dāng)事人反訴，則顯然限制了被告的權(quán)利。如果允許反訴，則檢察機(jī)關(guān)處于被告地位，又有違其司法機(jī)關(guān)的定位。其次，檢察機(jī)關(guān)的雙重角色損害民事訴訟“平等武裝”原則。檢察機(jī)關(guān)提起訴訟兼具法律監(jiān)督者的身份，就決定了其享有一般原告所不享有的一些訴訟權(quán)利，如檢查權(quán)、調(diào)卷權(quán)、否決權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、列席合議庭和審委會會議權(quán)，而被告方就不可能完全享有這些權(quán)利。這樣，“平等武裝原則”就被破壞了。④再次，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督者身份，可能影響法院的中立裁判。在訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)作為原告的身份會因其法律監(jiān)督者身份而極易異化為審判權(quán)人的監(jiān)督者身份。原被告地位不平等和原告身份的異化，不僅容易引發(fā)個案裁判的不公正，而且也易影響法院作為中立第三方的地位和立場。⑤況且，在環(huán)境民事公訴的實(shí)踐中，多地均建立了檢察機(jī)關(guān)與法院、環(huán)保機(jī)關(guān)的聯(lián)動機(jī)制，這無疑又會影響法院的中立性。最后，在實(shí)踐中，很多檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公訴的案件，檢察機(jī)關(guān)都是以代表受害者的名義出現(xiàn)，這又涉嫌妨害受害者的處分權(quán)。⑥3.專業(yè)技能、人員配置不足，影響訴訟效益。環(huán)境民事公訴涉及到對環(huán)境保護(hù)中污染因果關(guān)系的認(rèn)定、生態(tài)損害的范圍與程度等專業(yè)問題的判斷，也涉及到對環(huán)境污染、生態(tài)破壞證據(jù)收取的專門性方法和技術(shù)性手段，這就要求檢察官具有較高的環(huán)保專業(yè)素質(zhì)。但目前的情況是，不僅檢察官環(huán)保方面的素質(zhì)還需提高，而且現(xiàn)有的檢察官人員有限，如果由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)環(huán)境民事公訴，則可能導(dǎo)致訴訟效率的低下，影響到環(huán)境公共利益的實(shí)現(xiàn)。

　　行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公訴的實(shí)踐考察

　　（一）態(tài)勢目前，嘗試提起環(huán)境民事公訴的行政機(jī)關(guān)有三類：地方政府、環(huán)保主管部門、其他環(huán)保職能部門。1.地方政府。進(jìn)入21世紀(jì)以來，由地方政府發(fā)動的環(huán)境損害賠償訴訟有兩起。2001年1月，陜西省丹鳳縣政府對導(dǎo)致2000年“9?29”特大氰化鈉泄漏丹江案的污染者提起環(huán)境污染損害賠償訴訟，2001年8月，陜西省商洛地區(qū)中級人民法院判決污染者賠償?shù)�鳳縣政府因環(huán)境污染所受損失865.63萬元。2010年10月，廣東省信宜市人民政府起訴信宜紫金和寶源礦業(yè)公司，要求他們賠償因其所屬信宜市錢排鎮(zhèn)銀巖錫礦高旗嶺尾礦庫潰壩而導(dǎo)致的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失1950萬元，目前信宜市人民法院已受理�？梢钥闯�，地方政府提起環(huán)境民事公訴的狀態(tài)是：（1）數(shù)量相當(dāng)少。目前地方政府并沒有提起環(huán)境民事公訴的積極性，十年之間只有兩起。而且信宜市政府還是迫于無奈。⑦（2）訴訟請求主要是賠償損失，但在損失的定性上有分野。丹鳳縣政府的請求集中于搶險(xiǎn)費(fèi)用、生態(tài)恢復(fù)和環(huán)境治理費(fèi)用，而信宜市政府的請求則集中于人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。（3）在訴訟利益上都主張環(huán)境公共利益的維護(hù)，但對環(huán)境公共利益的理解有分野。丹鳳縣政府是針對生態(tài)環(huán)境損害而涉及的環(huán)境公共利益受損提起訴訟，而信宜市政府則是代表受到人身損害和財(cái)產(chǎn)損害的受害人提起訴訟。2.環(huán)保主管部門。由環(huán)境保護(hù)主管部門提起環(huán)境民事公訴的案件，目前只有兩起。一是1999年的珠海市環(huán)保局訴中國船舶燃料供應(yīng)福建有限公司（以下稱福建公司）和臺州東海海運(yùn)有限公司（以下稱臺州公司）海洋污染賠償案。1999年3月24日福建公司所屬的“閩燃供2”輪與臺州公司所屬的“東海209”輪在珠江口水域發(fā)生碰撞。碰撞使“閩燃供2”輪船體破裂，該輪所載重油泄漏，造成珠海市部分水域及海岸污染。污染發(fā)生后，珠海市環(huán)保局以船舶重油泄漏造成海域污染，珠海市海洋生態(tài)環(huán)境和資源受到嚴(yán)重破壞為由提起訴訟，要求福建公司和臺州公司承擔(dān)為恢復(fù)環(huán)境原貌而需投入費(fèi)用、清污費(fèi)用和評估費(fèi)用。一是2010年的昆明市環(huán)保局訴三農(nóng)公司、羊甫公司污染損害賠償案，這也是云南環(huán)境公益訴訟第一案。昆明市環(huán)保局認(rèn)為，兩公司未獲環(huán)境主管部門行政許可，擅自實(shí)施生豬養(yǎng)殖小區(qū)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營，隨意向周邊環(huán)境排放養(yǎng)殖污水，該行為已損害了環(huán)境公共利益。應(yīng)當(dāng)立即停止對環(huán)境的侵害，賠償環(huán)境治理費(fèi)用、專項(xiàng)應(yīng)急環(huán)境監(jiān)測費(fèi)和污染治理成本評估費(fèi)用。從目前的情況來看，由環(huán)保主管部門代表環(huán)境公共利益來提起環(huán)境民事公訴還處于萌芽階段，環(huán)保機(jī)關(guān)對此還相當(dāng)謹(jǐn)慎。但法院對此基本上持肯定態(tài)度，都以環(huán)保機(jī)關(guān)為合適的環(huán)境公共利益代表為由承認(rèn)了環(huán)保機(jī)關(guān)的訴訟資格。3.其他環(huán)保職能部門。在我國，環(huán)保職能部門除了單純行使環(huán)境管理職能的環(huán)保主管部門外，還存在承擔(dān)環(huán)保職能的其他部門，如林業(yè)管理部門、農(nóng)業(yè)管理部門、資源管理部門、海洋管理部門等。這些部門對于自身管理職責(zé)范圍之內(nèi)的環(huán)境公共利益受到侵害之時(shí)，亦有通過訴訟來維護(hù)環(huán)境公共利益的實(shí)踐。如2007年，貴陽市兩湖一庫（紅楓湖、百花湖、阿哈水庫）管理局作為環(huán)境公益訴訟的原告，向清鎮(zhèn)市法院環(huán)境保護(hù)法庭提起環(huán)境污染損害訴訟，要求平壩縣境內(nèi)的貴州某化工有限公司停止污染侵害。2002年11月23日，英費(fèi)尼特航運(yùn)有限公司（被告）所有的“塔斯曼海”輪在天津大沽口東部海域發(fā)生船舶碰撞，造成輪船所載原油泄漏，對該海域海洋生物、生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重?fù)p害。污染發(fā)生后，天津市漁政漁港監(jiān)督管理處，以國家漁業(yè)資源受到損害為由提起訴訟，要求被告賠付漁業(yè)經(jīng)濟(jì)損失和評估費(fèi)用，天津市海洋局以海洋環(huán)境受到污染為由提起訴訟，要求被告賠償原告海洋環(huán)境容量損失、海洋生態(tài)服務(wù)功能損失、海洋沉積物恢復(fù)費(fèi)用等。從目前的實(shí)踐來看，其他環(huán)保職能部門提起環(huán)境民事公訴的狀況是：（1）主要是海洋環(huán)境保護(hù)職能部門提起環(huán)境民事公訴，陸地環(huán)保職能部門提起環(huán)境民事公訴的相對較少，目前僅見貴陽一例。這主要是因?yàn)椤逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第30條第2款規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。”這給海洋環(huán)保職能部門提供了明確的法律依據(jù)，而陸地環(huán)保職能部門則缺乏明確的法律授權(quán)。（2）訴訟資格獲得法院認(rèn)可，其主要理由就是他們是管理環(huán)境資源的政府職能部門，訴訟利益是環(huán)境公共利益。（二）問題總體上，相對于檢察機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公訴較少，這除了缺乏明確的法律依據(jù)外，主要是因?yàn)樵趯?shí)踐上行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公訴還面臨著一些質(zhì)疑。首先，行政職權(quán)民事化，浪費(fèi)司法資源。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，就環(huán)保行政職能部門來說，其負(fù)有法定的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，如果將環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)作為原告針對違法企業(yè)提起民事訴訟，難免有“行政職權(quán)民事化”的嫌疑，并造成司法資源的浪費(fèi)，不符合行政合法性和行政合理性原則。同時(shí)，由于行政機(jī)關(guān)身兼“執(zhí)法者”與“起訴者”雙重身份，將破壞民事訴訟中的“平等武裝原則”。況且，將行政機(jī)關(guān)作為原告，隱含了司法萬能的價(jià)值判斷，但并沒有理由相信環(huán)保職能機(jī)關(guān)及其背后的人民政府不能解決的問題而司法機(jī)關(guān)可以解決。⑧其次，公益私益不分，損害民眾訴權(quán)。由于目前行政機(jī)關(guān)尤其是地方政府在提起環(huán)境民事公訴時(shí)未能很好地區(qū)分環(huán)境損害中的公共利益和私人利益，導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)代替受害者提起訴訟的情形，如上述信宜市政府訴紫金礦業(yè)案。行政機(jī)關(guān)代替受害者提起訴訟，面臨著諸多法律問題的質(zhì)疑，如需不需要受害者的授權(quán)，如何取得授權(quán)，會不會剝奪受害者提起賠償訴訟的權(quán)利。再次，行政執(zhí)法空心化，導(dǎo)致公法、私法沖突。對于環(huán)境管理機(jī)關(guān)是否適合作為環(huán)境公益訴訟的原告，在理論界實(shí)際上是存在爭論的。反對者認(rèn)為，環(huán)境管理機(jī)關(guān)是代表國家行使環(huán)境管理職權(quán)的，擁有環(huán)境監(jiān)管和行政處罰以及相關(guān)的權(quán)力，如果環(huán)境公益受損尤其是其管轄范圍內(nèi)的環(huán)境公益受損，它只需直接行使行政權(quán)力即可，無需選擇訴訟作為救濟(jì)途徑。否則，可能會導(dǎo)致公法與私法的沖突和執(zhí)法上的混亂。⑨最后，行政機(jī)關(guān)可能成為環(huán)境行政訴訟被告，造成法院程序?qū)擂巍＿@種觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)保公益訴訟制度本身就是司法對行政執(zhí)法的補(bǔ)充，在環(huán)境公益行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)可能成為不履行法定職責(zé)之訴的被告。授予行政機(jī)關(guān)原告資格，可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公訴，而自身又作為被告被提起環(huán)境行政公訴的尷尬情形出現(xiàn)。因而，在實(shí)踐中，云南省2009年5月13日通過的《全省法院環(huán)境保護(hù)審判建設(shè)及環(huán)境保護(hù)案件審理工作座談會紀(jì)要》將環(huán)保行政機(jī)關(guān)排除在環(huán)境民事公訴主體之外。

　　環(huán)境民事公訴適格原告的立法選擇

　　造成環(huán)境污染和環(huán)境破壞的原因很多而且復(fù)雜，常常表現(xiàn)為隱蔽性、滯后性、綜合性，致使污染破壞行為與損害后果之間的因果關(guān)系難以確定，甚至損害后果也難以衡量。對環(huán)境損害的因果關(guān)系的判定，危害程度的鑒定，損害后果的定量，都需要通過分析、化驗(yàn)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)等多種技術(shù)手段才能得出科學(xué)的結(jié)論。環(huán)境糾紛涉及科技因素，需要專門的證據(jù)收集方法和技術(shù)性手段，而這是檢察機(jī)關(guān)所欠缺但環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)所擁有的。更重要的是，對環(huán)境糾紛所涉科學(xué)不確定性的問題的認(rèn)識，需要環(huán)境保護(hù)方面的政策性判斷，環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)作為專門的政策執(zhí)行機(jī)關(guān)無疑在要求采取預(yù)防性措施方面更具有專業(yè)性的判斷。輰訛輥所以，專業(yè)性的判斷、專業(yè)性的制度來解決環(huán)境公共利益糾紛的要求決定了環(huán)保行政機(jī)關(guān)的環(huán)境民事公訴原告資格的恰當(dāng)性。當(dāng)然，環(huán)境行政機(jī)關(guān)行使環(huán)境訴權(quán)不是沒有條件的，環(huán)保行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公訴應(yīng)當(dāng)滿足一定的條件：第一，是以公益代表人的身份提起，其訴求是保護(hù)環(huán)境公共利益。對于環(huán)境污染或破壞造成的私人利益損害，即使是群體損害，也只能由受害者自身提起損害賠償，而不能由環(huán)保行政機(jī)關(guān)越俎代庖。因而在紫金礦業(yè)案中，當(dāng)?shù)卣�府代替環(huán)境受害者提起訴訟不是真正意義上的環(huán)境民事公訴，也是不妥當(dāng)?shù)�。第二，運(yùn)用環(huán)保管理行政權(quán)力不足以或不能保護(hù)環(huán)境公共利益。環(huán)保行政機(jī)關(guān)享有法律所規(guī)定的現(xiàn)場檢查、行政處罰等行政權(quán)力來行使其法定職責(zé)。但環(huán)境行政權(quán)力的范圍和環(huán)境公共利益受到損害的情形并不是完全一致的或者說并非所有的環(huán)境公共利益受到損害的情形都可以通過行使環(huán)境行政權(quán)力來進(jìn)行救濟(jì)。另外還存在即使環(huán)保行政機(jī)關(guān)窮盡行政手段仍然不足以保護(hù)環(huán)境公共利益的情形，如在松花江污染案中，即使環(huán)境行政機(jī)關(guān)按照法律頂格罰款，也難以彌補(bǔ)松花江所遭受到的生態(tài)損害。這些條件的明確，也能很好地回答對環(huán)保行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公訴的質(zhì)疑。面對占據(jù)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和信息優(yōu)勢的環(huán)境污染和破壞者，環(huán)保行政機(jī)關(guān)行使環(huán)境民事公訴訴權(quán)，不僅不會導(dǎo)致行政執(zhí)法的民事化和空心化，反而會成為環(huán)保機(jī)關(guān)保護(hù)環(huán)境公共利益的有力武器，是其行政執(zhí)法的有力補(bǔ)充。環(huán)保行政機(jī)關(guān)就行政救濟(jì)之外的環(huán)境公共利益受損部分向侵害人提起環(huán)境民事公訴，既不會讓侵害人重復(fù)承擔(dān)民事責(zé)任，也不會讓環(huán)保行政機(jī)關(guān)陷入行政訴訟。正是考慮到了環(huán)保行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公訴的優(yōu)越性，最高人民法院2010年6月印發(fā)了《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》的通知，要求各級人民法院要依法受理環(huán)境保護(hù)行政部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件，從而以司法文件的方式確認(rèn)了環(huán)保行政機(jī)關(guān)的環(huán)境民事公訴的訴訟資格。檢察機(jī)關(guān)的次位性檢察機(jī)關(guān)是為了維護(hù)公共利益而設(shè)立的，其與生俱來的公共性特征決定了檢察機(jī)關(guān)在公共利益受到損害的時(shí)候，為了維護(hù)和恢復(fù)公共秩序，必須有所作為。這當(dāng)然也包括了在環(huán)境公共利益受到損害的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)也不能袖手旁觀。但檢察機(jī)關(guān)自身的性質(zhì)和任務(wù)決定了環(huán)境民事公訴不適宜作為其主要工作內(nèi)容。在我國，檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，主要承擔(dān)刑事公訴之責(zé)，即對違反刑事法律的行為提起訴訟，要求法院定罪量刑；而檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，主要是對其他司法機(jī)關(guān)適用法律的行為和行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。檢察權(quán)的賦予，在于根據(jù)國家權(quán)力的分工和制衡，防止其他國家權(quán)力的濫用，它基本不涉及對個人領(lǐng)域的干涉，因?yàn)樗鼈兌加邢鄳?yīng)的管理機(jī)關(guān)。所以我國現(xiàn)行法律并沒有賦予檢察機(jī)關(guān)對個人、企業(yè)提起公益訴訟的權(quán)力。受各種因素的限制，檢察院不可能包攬公益損害時(shí)的保護(hù)之責(zé)。原則上，強(qiáng)大的檢察權(quán)可對應(yīng)強(qiáng)大的行政權(quán)，而不要繞開具體的管理部門直接對應(yīng)私人，否則，會造成權(quán)利體系的混亂。所以，在發(fā)生環(huán)境公共利益受到侵害的場合，由檢察機(jī)關(guān)來首先提起環(huán)境民事公訴是不太適宜的，即使法律強(qiáng)行為之，環(huán)境民事公訴也不可能成為檢察機(jī)關(guān)工作的側(cè)重點(diǎn)，這反過來會損害環(huán)境公益保護(hù)司法救濟(jì)的通道。因而，在環(huán)境民事公訴的起訴主體的序列里，檢察機(jī)關(guān)處于次位的位置，承擔(dān)的是補(bǔ)充性起訴職責(zé)。即在環(huán)境公共利益損害情形發(fā)生后，首先應(yīng)由環(huán)保行政機(jī)關(guān)來行使訴權(quán)，只有在環(huán)保行政機(jī)關(guān)經(jīng)檢察機(jī)關(guān)督促起訴后仍然沒有或無力提起環(huán)境民事公訴的情況下，檢察機(jī)關(guān)才轉(zhuǎn)而行使公益訴權(quán)。這樣的制度安排既保證了環(huán)境民事公訴的通暢性，也避免了對檢察機(jī)關(guān)角色混亂、專業(yè)性不足的質(zhì)疑。昆明市檢察院在這方面就進(jìn)行了有益的嘗試，正是它率先破冰，向昆明市環(huán)保局發(fā)出了《民事督促起訴決定書》，督促負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的市環(huán)保局提起環(huán)境民事公益訴訟，從而促成昆明市第一起環(huán)境公益訴訟案件。立法建議從目前的實(shí)踐來看，無論是檢察機(jī)關(guān)還是環(huán)保行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公訴，都面臨著法律依據(jù)缺乏問題，從而造成各地的環(huán)境民事公訴定位不清、程序不一、操作不暢的混亂狀態(tài)。要改變這種狀態(tài)，必須要通過相關(guān)立法的修改，明確環(huán)境民事公訴的適格原告和運(yùn)行要件。立法的修改應(yīng)從兩方面來進(jìn)行，一是環(huán)保立法，二是《民事訴訟法》。在《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《森林法》等法律中規(guī)定，當(dāng)其職責(zé)范圍內(nèi)的環(huán)境公共利益受到損害時(shí)，相關(guān)職能部門可以提起環(huán)境民事公訴；《民事訴訟法》還需要通過修改或制定司法解釋對環(huán)境民事公訴的適格原告作出明確規(guī)定，即“國家環(huán)保行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表國家對其負(fù)責(zé)范圍內(nèi)環(huán)境公共利益保護(hù)案件向人民法院提起訴訟”。有關(guān)環(huán)境民事公訴適格原告的具體立法內(nèi)容應(yīng)包括：第一，環(huán)境民事公訴的適格原告包括環(huán)保行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)。第二，環(huán)保行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)行使訴權(quán)時(shí)有順位上的差別。第一順位的適格原告為環(huán)保行政機(jī)關(guān)，在此階段，檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)，督促相關(guān)機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公訴，在起訴主體需要相關(guān)法律支持時(shí)，支持起訴。只有在相關(guān)機(jī)關(guān)在督促起訴后仍然沒有或無力提起環(huán)境民事公訴的情況下，檢察機(jī)關(guān)才轉(zhuǎn)而行使公益訴權(quán)。第三，環(huán)保行政機(jī)關(guān)以公益代表人的身份提起環(huán)境民事公訴，且以運(yùn)用環(huán)保管理行政權(quán)力不足以或不能保護(hù)環(huán)境公共利益為前提。第四，環(huán)保行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公訴時(shí)，具有程序當(dāng)事人地位，依法享有當(dāng)事人的各種訴訟權(quán)利，同時(shí)也承擔(dān)相應(yīng)的訴訟義務(wù)，與其他當(dāng)事人的訴訟地位是平等的。第五，環(huán)保行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公訴時(shí)所需訴訟費(fèi)用，由國家財(cái)政列支。