摘要：代建制是我國政府投資體制改革的產物，目前已經從局部試點轉向全面推廣。本文包括模式分析和應用研究兩個部分。模式分析主要是辨析代建制的內涵，比較其與其他項目管理模式的異同；應用研究則主要回顧代建制在我國的實踐歷程，并針對實踐中存在的問題提出相應建議。
　　關鍵詞：代建制，政府投資項目，項目管理模式
　　1. 前言
　　政府投資項目的管理方式一直是社會的熱點和焦點，對社會具有主導作用和乘數效應，搞好政府投資項目的管理是關系到投資效率和效益、規范建筑市場秩序和防治工程腐敗的大問題。我國傳統的政府投資項目大多采用“財政投資、政府管理”的自建制模式，其主要特征就是“投資、建設、監管、使用”多位一體。自建制的弊端是顯而易見的，一是政府角色復雜，存在政企不分、責任不明、效益不高等問題；二是臨時組建的基建班子往往缺乏專業的、有經驗的技術人員和管理人員，也沒有節約使用資金的動力，從而導致“三超”現象（超規模、超標準、超預算）時有發生。對自建制的反思促使了代建制的引入。實踐證明，代建制不但能夠很好地解決上述問題，提高政府投資項目的質量和效益，而且在一定程度上可以防止腐敗現象的滋生。因此，推行代建制已然成為當前建設工程管理領域的一大趨勢。
　　2. 代建制模式分析
　　2.1代建制的內涵
　　代建制是國際上常用的一種政府投資項目管理模式。根據2004年7月出臺的《國務院
　　關于投資體制改革的決定》，“對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標投標等方式選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”。
　　從本質上來看，代建制反映的是一種代理關系，即采用委托方式，在出資人、使用人、代建人之間建立起市場合約關系，并以法律為手段使合約主體間的權利、責任、義務形成剛性約束。我國政府投資項目的合約主體主要包括出資人（各級政府的投資計劃審批部門和資金管理部門），使用人（建設單位）和代建人（項目管理單位）三方。由于各地的運作方式不同，代建合同可以分為三方代建合同和兩方代建合同。三方代建合同由出資人、使用人、代建人共同簽訂，兩方代建合同由出資人與代建人，或者使用人與代建人簽訂。兩者的合同框架是不同的，以兩方代建合同為例，其主要由四部分法律文件組成，如圖1所示：首先，出資人向代建人出具項目代建委托書；其次，投資人將一部分職權授予使用人以避免承擔過多責任。再次，使用人與代建人簽訂項目代建合同，最后，代建人組織建設，與設計單位、施工單位、材料設備供應商等簽訂項目建設合同。
　　
　　圖1代建制合同框架（兩方代建合同）
　　2.2代建制與其他項目管理模式的異同
　　從宏觀層面看，代建制是我國政府投資體制改革的產物，它比自建制更能控制投資，提高管理水平。從微觀層面看，代建制是一種項目組織和合同安排的方式，它與項目管理（PM、PMC）、總承包(DB、EPC)等一樣，也是一種項目管理模式。
　　代建制與這些項目管理模式的共同點在于，都是利用專業化的項目管理技術和手段為業主的投資項目管理提供服務，實現業主投資項目的預期目標。從這個意義上來說，它們具有目的同一性。
　　代建制是通過在傳統項目主體間嵌入新的產權主體（代建人）后形成的一種市場合約關系，它解決了所有者代表缺位問題，因此，代建人具有項目建設階段的法人地位，擁有法人權利，承擔法人責任，而不僅僅局限于業主代表或業主職能延伸的咨詢顧問角色，這也是代建制區別于其他項目管理模式的核心。這種主體地位的不同導致了代建制與項目管理（PM，PMC）和總承包模式（DB、EPC）在合同關系、主要合同類型、責任分配、項目流程方面都有著顯著差異。下表顯示了代建制與PMC、DB在這些方面的主要差異。
　　表代建制與PMC、DB的對比分析
　　
　　3.代建制應用研究
　　3.1代建制在我國的實踐
　　我國代建制的首次實踐出現在廈門。1993年，廈門市在深化工程建設管理體制改革的過程中，針對市級政府投資項目管理中“建設、監管、使用”多位一體的弊端，以及由此導致的工程項目難以依法建設的問題，通過招標或直接委托等方式，將一些政府投資項目委托給有實力的專業公司，由這些公司代替業主對項目實施建設，并在改革中不斷對這種方式加以完善，逐步發展成為現在的代建制。經過16年的發展，代建制已經逐步被我國各級政府所接受，2004年，國務院《關于投資體制改革的決定》更是以官方文件明確認可了代建制。北京、上海、江蘇、浙江等地也都先后出臺了規范代建制的條文，以規范代建制的應用。上海對代建制的應用更是超越政府工程的界限，推廣至社會投資領域，顯示了代建制強大的生命力和廣泛的應用前景。
　　3.1.1應用范圍
　　在我國，代建制的應用范圍還主要局限于政府投資的非經營性項目（上海市除外），這主要是指政府政策性建設資金以及政府融資性建設資金安排投資的非經營性的公益性建設項目和基礎性建設項目。對此，各地的代建制管理辦法都有具體規定。例如北京市規定，政府投資占項目總投資60%以上的公益性建設項目，應實行代建制。武漢市則規定，市本級政府投資占總投資50%以上，并且城建、交通基礎設施類項目總投資在2000萬元以上（含2000萬元，下同），其他（含園林、綠化）項目總投資在500萬元以上的非經營性政府投資項目，應實行代建制。
　　3.1.2管理機構
　　采用代建制進行政府投資項目建設需要政府管理部門發揮主導和監管作用。通常來說，由發改委牽頭負責實行代建制的組織實施工作；財政局對代建制項目的財務活動實施財政管理和監督；相關行政主管部門按照各自職責做好監督管理工作。
　　3.1.3代建人資格條件
　　各地對代建單位的資格條件都做了較為詳細的規定。例如湖南規定：代建單位應當具有與代建項目相適應的施工總承包一級、工程設計甲級、工程監理甲級、工程咨詢甲級、房地產開發一級資質中的一項或者多項資質。有下列情形之一的單位，不得承擔項目代建業務：依法被責令停業的；近3年內承接的項目中發生過較大以上責任事故的；近3年內有其他嚴重違法、違約等不良記錄的。
　　3.1.4投資人職責
　　投資人職責集中表現在：按照資金計劃分期分批撥付項目建設資金；監督代建過程，參與重要評標等活動；組織項目驗收和調解項目使用單位與代建人的合同糾紛等。
　　3.1.5代建人職責
　　代建方式有兩種：全過程代建和兩階段代建。現實中后者較為常見。前期工作代理單位的主要職責包括：會同使用單位，依據項目建議書批復內容組織編制項目可行性研究報告；組織開展工程勘察、規劃設計等招標活動，并將招標投標書面情況報告和中標合同報市發改委備案；組織開展項目初步設計文件編制修改工作；辦理項目可行性研究報告審批、土地征用、房屋拆遷、環保、消防等有關手續報批工作等。
　　建設實施代建單位的主要職責包括：組織施工圖設計；組織施工、監理和設備材料選購
　　招標活動，并將招標投標書面情況報告和中標合同報市發改委備案；負責辦理年度投資計劃、建設工程規劃許可證、施工許可證和消防、園林綠化、市政等工程竣工前的有關手續；負責工程合同的洽談與簽訂工作，對施工和工程建設實行全過程管理；按項目進度向市發改委提出投資計劃申請，向市財政局報送項目進度用款報告，并按月向市發改委、財政局及使用單位報送工程進度和資金使用情況；組織工程中間驗收，會同市發改委、使用單位共同組織竣工驗收，對工程質量實行終身負責制；編制工程決算報告，報市發改委、財政局審批，負責將項目竣工及有關技術資料整理匯編移交，并按批準的資產價值向使用單位辦理資產交付手續等；
　　3.1.6使用人職責：
　　使用人的主要職責包括：根據項目建議書批準的建設性質、建設規模和總投資額，提出項目使用功能配置、建設標準；協助前期工作代理單位和建設實施代建單位辦理計劃、規劃、土地、施工、環保、消防、園林、綠化及市政接用等審批手續；參與項目設計的審查工作及施工、監理招標的監督工作；監督代建項目的工程質量和施工進度，參與工程驗收；監督前期工作代理單位和建設實施代建單位對政府資金使用情況；負責政府差額撥款投資項目中的自籌資金的籌措，建立項目專門帳戶，按合同約定撥款。
　　3.1.7代建制組織實施程序
　　代建制的組織實施程序較之傳統建設組織實施程序有所不同，各地之間也存在差異。北京市是最早應用代建制進行政府投資項目建設管理的城市之一，其代建合同由發改委、使用單位、代建單位共同簽訂，屬于典型的三方代建合同體系，對應的組織實施程序如下圖所示：
　　
　　圖2北京市代建制組織實施程序
　　3.2代建制實踐中存在的問題
　　從改革思路上來說，代建制是對政府非經營性投資項目的市場化運作。因此，代建制的推廣有賴于代建市場的成長和完善。但事實上，我國的代建市場還遠未成熟，這是代建制實踐過程中出現的種種問題的根源。筆者主要從以下幾個角度展開論述：
　　3.2.1法律和制度保障
　　我國現行法律、法規尚未確立代建單位作為項目法人的法律地位，各種審批手續均
　　要求以使用單位的名義辦理，代建單位的獨立性受到制約。其直接后果就是建設單位和代建單位的責權利劃分不清，各方往往只憑經驗操作，對最終管理成效的評價無依據，也無法進行相應的獎勵和處罰。在制度建設方面，我國的代建市場也存在諸多缺失。項目管理公司資質管理制度尚未建立；各省市雖然大都出臺了項目代建制管理試行辦法，但其完善性和合理性仍有待實踐檢驗。
　　3.2.2市場主體
　　建設單位和代建單位是主要的市場主體。在項目實施過程中，建設單位為了部門利益，經常對代建單位的工作進行干預。這在一定程度上影響了代建單位對項目的管理，進而影響到項目的順利實施。這和通過代建制實現政府投資項目“建設”和“使用”相分離的初衷是相背離的。另一方面，我國目前的代建單位水平較低、專業化程度不夠，且普遍缺乏全過程代建的能力。很多項目管理公司都是由監理公司轉型而來，人員組織結構不合理，考核機制也尚未健全，缺乏專門的培訓機構。
　　3.2.3市場競爭
　　市場的成熟需要經過充分的、良性的競爭，但目前我國代建市場中還存在著不同程度的壟斷現象。其主要原因在于，國內現有的代建單位有很大一部分隸屬于政府機關，有的甚至是政府機構精簡調整后的原班人馬，對外掛出一個具有企業性質的牌子，這樣形成的“政企關系”十分緊密，使其他代建單位無法介入其項目代建市場，從而形成了代建壟斷。
　　3.3完善代建市場的思路
　　3.3.1制訂和完善統一的關于代建制的法律法規
　　當務之急是要制訂全國性的《政府投資項目代建制管理辦法》，明確代建單位的地位，代建項目范圍、代建項目組織實施程序、代建單位條件與選擇、代建工作內容、代建單位的權利與責任、代建項目執行標準、代建項目報告制度、代建項目的驗收與移交、代建項目咨詢管理費用標準與支付、代建項目中止與終止、防止腐敗條款等眾多內容，從而為代建制的實施與發展指明方向。
　　3.3.2代建單位要加強自身建設
　　在激烈的市場競爭中，代建單位需要加強服務意識和責任感，努力提高業務素質，引進先進管理理念，嚴格按照合同約定對項目實施全方位控制，改進工程管理的效率與水平。尤其要重視的是人才的引進和培養，因為代建企業屬于智力密集型服務業，它的成果來源于從業人的知識、經驗和智力。在代建制推進過程中應注重培養三種管理高層次管理技術人才：一是能適應建筑業結構調整和熟悉項目管理、創建建筑精品的復合型知識人才；二是熟悉國際慣例，有一定外語水平并適應中高級工程技術的外向型人才；三是能適應技術進步和建筑業發展經營需要的開拓型經營與決策人才。
　　3.3.3政府加強對代建人的監管
　　進一步加強和規范決策機制。在政府投資管理中，要加大前期工作的力度，逐步推
　　廣全過程代建模式，嘗試“交鑰匙”工程。改革現有的代建資金撥付形式，實行建設資金直接下撥代建單位或施工單位的代建方式。要加快培育規范代建制市場主體，建立責權分明、制約有效、科學規范的管理體制，不斷提高投資效益與管理水平。
　　3.3.4建立公平公正的招投標制度
　　代建項目可通過公開招標等方式保證競爭的公平公正性。通過公平競爭，不僅能夠打破壟斷，實現代建單位選擇過程的公開透明，以及對代建單位的優勝劣汰，而且可以在競爭過程中引導代建單位降低政府投資項目的總體造價，提高政府投資的使用效率。
　　
　　3. 結束語
　　代建制是我國目前正在推行并逐步完善的一種新的工程項目管理模式，其在政府投資項
　　目中的應用有助于提高項目投資效益和建設管理水平，保證社會公平正義。但是，我國的代建制還尚未達到十分成熟的階段，政府如何通過立法、行政等手段規范和引導國內代建市場健康、持續、快速發展，以及代建單位在機遇和挑戰面前如何定位、生存和發展，如何提高自身的核心競爭力以滿足，都是迫切需要解決的問題。
　　
　　參考文獻
　　[1]羅鳳.代建制在政府投資項目中的應用研究[J].建筑經濟.2007(12):38-39.
　　[2]張偉,周國棟.代建制項目管理模式辨析[J].建筑經濟.2007(3):15-17.
　　[3]李穎,張光忠,陶學明.工程項目“代建制”的實踐和模式分析[J].四川建筑科學研究.2007(6):251-254.
　　[4]李靜.代建制中的風險及其規避措施[J].建筑經濟.2006(3):13-16.
　　[5]北京市政府投資建設項目代建制管理辦法(試行)
　　[6]武漢市非經營性政府投資項目實行代建制管理辦法(試行)
　　[7]湖南省政府投資公益性項目代建制管理辦法(試行)