摘要：城市的發(fā)展是人類居住環(huán)境不斷演變的過(guò)程，也是人類自覺(jué)和不自覺(jué)地對(duì)居住環(huán)境進(jìn)行規(guī)劃安排的過(guò)程。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市的出現(xiàn)，人類居住環(huán)境復(fù)雜化，產(chǎn)生了城市規(guī)劃思想并得到不斷的發(fā)展。但在城市高速發(fā)展、日新月異的今天，現(xiàn)代城市規(guī)劃中也遇到了許多新的問(wèn)題值得我們?nèi)ニ伎己吞接憽１疚木湍壳俺鞘幸?guī)劃中常遇到的幾個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行探討和分析，其中包括城市中心區(qū)的更新與改造、城市規(guī)劃的公眾參與和城市規(guī)劃的實(shí)施與管理。
　　
　　關(guān)鍵詞:規(guī)劃管理、發(fā)展問(wèn)題、公眾參與、實(shí)施與管理
　　
　　前言:城市規(guī)劃在我國(guó)的發(fā)展從無(wú)到有，從存在到成為對(duì)城市發(fā)展起到指導(dǎo)性作用經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。在此過(guò)程中，城市規(guī)劃理念也在實(shí)踐中不斷的完善和成熟。但在城市長(zhǎng)時(shí)間的高速發(fā)展下，一些城市規(guī)劃設(shè)計(jì)理念和實(shí)施、管理的問(wèn)題也暴露出來(lái)。下文主要針對(duì)城市中心區(qū)的更新和改造以及城市規(guī)劃制定與實(shí)施管理中存在的一些熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行探討和分析。
　　
　　一、城市中心區(qū)更新與改造
　　
　　城市中心區(qū)具有良好的區(qū)位、交通優(yōu)勢(shì)，在市民心目中存在著“城市中心”心理定勢(shì)，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的發(fā)展，城市逐步升級(jí)，城市形態(tài)不斷擴(kuò)大，城市商業(yè)行為和商務(wù)活動(dòng)必然會(huì)在城市中心聚集，成為刺激城市中心區(qū)更新發(fā)展的最活躍因素。城市中心區(qū)的發(fā)展往往是一個(gè)城市更新與改造的漸進(jìn)過(guò)程，是通過(guò)局部更新逐步實(shí)現(xiàn)整體更新過(guò)程，因此，城市中心區(qū)的更新最能反映“一次規(guī)劃，逐步實(shí)施”規(guī)劃過(guò)程的特征。城市中心區(qū)更新的目標(biāo)是提高城市中心區(qū)的環(huán)境質(zhì)量和運(yùn)行效率，建設(shè)富有特色的空間形象。在城市中心區(qū)規(guī)劃更新中首先要注重“以人為本”。城市中心區(qū)是公共性活動(dòng)強(qiáng)度最高的地區(qū)，具有較強(qiáng)的公共性和流動(dòng)性，因此，城市中心區(qū)更新改造必須滿足活動(dòng)參與者的需要，尊重人、尊重人的行為、尊重人的活動(dòng)。在城市中心區(qū)，可以把人對(duì)環(huán)境的要求分為三個(gè)等級(jí):第一是基本要求，即人們對(duì)生理、安全的需要，在活動(dòng)中人們會(huì)由此派生出種種行為;第二是一般要求，即人們對(duì)相互交往的要求;第三是高級(jí)要求，即人們存在一種潛在的創(chuàng)造與表現(xiàn)的愿望。城市中心區(qū)的更新與改造應(yīng)該滿足活動(dòng)參與者的基本要求，創(chuàng)造相互交往的機(jī)會(huì)與可能，引導(dǎo)人們積極參與公共性活動(dòng)。
　　在功能結(jié)構(gòu)上，城市中心區(qū)的更新與改造必須樹(shù)立城市中心區(qū)是一個(gè)有機(jī)整體的觀念。城市中心區(qū)是城市大系統(tǒng)的一個(gè)重要組成部分，同時(shí)，城市中心區(qū)本身又是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的有機(jī)整體。把城市中心區(qū)作為一個(gè)整體來(lái)理解，我們可以認(rèn)為城市中心區(qū)是由若干系統(tǒng)組成的，包括商務(wù)、商業(yè)、娛樂(lè)、餐飲等職能構(gòu)成城市中心區(qū)的綜合性功能；由建筑實(shí)體和公共空間的相互配合形成變化豐富的空間體系與序列;由城市交通、中心區(qū)步行交通及各類停車設(shè)施組成的交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。這些系統(tǒng)在規(guī)劃中應(yīng)得到充分考慮，合理進(jìn)行安排，令其相互協(xié)調(diào)，達(dá)到“有機(jī)統(tǒng)一”。
　　另外，在城市中心區(qū)更新改造中還應(yīng)認(rèn)識(shí)到城市是一個(gè)連續(xù)發(fā)展的過(guò)程，一個(gè)城市在經(jīng)歷各個(gè)歷史時(shí)期后，一般都會(huì)留下經(jīng)典的建筑、街道、園林、廣場(chǎng)等，這些也是一個(gè)城市的歷史寫(xiě)照，往往這些珍貴的歷史遺跡會(huì)出現(xiàn)在城市中心區(qū)中，成為城市演化過(guò)程中的印記。在城市更新過(guò)程中，我們需要這一部分對(duì)具有價(jià)值的遺留進(jìn)行鑒別和保護(hù)，令其成為后人了解城市發(fā)進(jìn)程的依據(jù)。
　　
　　二、城市規(guī)劃的公眾參與
　　
　　在城市規(guī)劃工作中，市民的共同參與是很有必要的。公眾參與可以促使城市規(guī)劃的方法邁出從主觀到客觀、從一元到多元、從理想到現(xiàn)實(shí)。在傳統(tǒng)的城市管理模式中，政府通常被認(rèn)為是城市管理的唯一主體。由于政府在城市管理中孤軍作戰(zhàn)，結(jié)果常導(dǎo)致“管不好、管不了”的情況。參與是指人的各種行為方式，參與事件和活動(dòng)之中，與客體發(fā)生直接或間接的關(guān)聯(lián)。如果沒(méi)有公眾參與，再好的規(guī)劃設(shè)計(jì)構(gòu)想在實(shí)施過(guò)程中也會(huì)扭曲變形。但是，倡導(dǎo)公眾參與，并不意味著對(duì)行政手段、法規(guī)管理等規(guī)劃管理體系的排斥和敵視，它們往往是相輔相成的。在公眾參與的實(shí)施上，在城市總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃以及各區(qū)域規(guī)劃調(diào)整時(shí)都應(yīng)給予公眾參與的機(jī)會(huì)。公眾對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃有建議者，可在設(shè)計(jì)階段就直接向規(guī)劃部門提出，供規(guī)劃部門參考。不管意見(jiàn)采納與否，規(guī)劃部門有義務(wù)向提出意見(jiàn)的市民進(jìn)行回復(fù)，告知其意見(jiàn)采納或不予采納的原因。
　　
　　三、城市規(guī)劃的市場(chǎng)屬性
　　
　　城市規(guī)劃作為一種智力產(chǎn)品,具有專業(yè)性、前瞻性、技術(shù)性特點(diǎn)。改革開(kāi)放以前,這種智力產(chǎn)品沒(méi)有被廣泛地重視,而城市發(fā)展的日新月異必然要求我們?cè)诔鞘薪ㄔO(shè)中做好城市規(guī)劃,規(guī)劃作為一個(gè)行業(yè)和一種產(chǎn)品應(yīng)運(yùn)而生。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期,主要是由政府承擔(dān)起了城市規(guī)劃的編制任務(wù)。這在很多地方是很常見(jiàn)的。例如,在對(duì)城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上,對(duì)應(yīng)成立城市規(guī)劃管理局和城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院,由它們來(lái)完成規(guī)劃編制任務(wù),同時(shí)再組織實(shí)施。而目前,我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系已經(jīng)基本確立,同其他知識(shí)產(chǎn)品一樣,城市規(guī)劃也是一種智力成果,具有產(chǎn)權(quán)特征,規(guī)劃的編制已經(jīng)走向?qū)�業(yè)化和市場(chǎng)化。嚴(yán)格地說(shuō),政府已經(jīng)不具備親自編制城市規(guī)劃的條件。因此,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府規(guī)劃部門更多的應(yīng)是承擔(dān)起政府對(duì)城市規(guī)劃的監(jiān)管職能。規(guī)劃的編制與調(diào)整應(yīng)當(dāng)由國(guó)家認(rèn)可的具有相應(yīng)資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位來(lái)承擔(dān)。在這種情況下,規(guī)劃部門要做好兩件事:1)充分理解和把握國(guó)家關(guān)于規(guī)劃的有關(guān)強(qiáng)制性條款,做好規(guī)劃監(jiān)督和審查工作;2)剝離規(guī)劃編制職能,將凡是掛靠在規(guī)劃管理部門的下屬規(guī)劃設(shè)計(jì)院改制為企業(yè)性的社會(huì)單位或中介機(jī)構(gòu),參與市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。剝離后的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位同社會(huì)上其他規(guī)劃設(shè)計(jì)單位一樣進(jìn)入跨地區(qū)的、全方位的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng),同時(shí)要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,不得違反強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進(jìn)行規(guī)劃編制。作為企業(yè)(中介)性質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位,它有兩個(gè)主要責(zé)任:一方面,它要為自己的產(chǎn)品是否符合國(guó)家規(guī)范負(fù)責(zé);另一方面,它要為其產(chǎn)品的銷路負(fù)責(zé),以促進(jìn)自身發(fā)展。政府應(yīng)該建立和規(guī)范這種市場(chǎng),使規(guī)劃編制成果既能受到產(chǎn)權(quán)保護(hù),又能夠在完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)上出售。
　　
　　四、城市規(guī)劃的實(shí)施與監(jiān)管
　　
　　作為政府,應(yīng)明確城市未來(lái)的發(fā)展方向和發(fā)展定位,城市規(guī)劃作為一個(gè)城市發(fā)展的政策導(dǎo)向,在引導(dǎo)投資者投資和資金流向方面起著非常重要的作用。因此,政府對(duì)城市規(guī)劃的管理工作首先是要組織完成城市總體規(guī)劃和城市控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃,大到城市總體空間布局、功能定位,小到城市景觀、建筑風(fēng)格,都要有規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。這些方案可由規(guī)劃管理部門組織有資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位進(jìn)行編制,由城市規(guī)劃委員會(huì)審定并報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)實(shí)施。規(guī)劃一旦制定并通過(guò)合法程序批準(zhǔn),就視同于法律或法規(guī),不能輕易更改。而政府的職能主要就是對(duì)規(guī)劃方案的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督管理。現(xiàn)實(shí)中常有這樣的現(xiàn)象:由于缺乏詳細(xì)規(guī)劃,對(duì)城市市區(qū)的一座臨街建筑立面設(shè)計(jì),不同的領(lǐng)導(dǎo)有不同的看法,導(dǎo)致政府在規(guī)劃方案上朝令夕改,很不嚴(yán)肅。再如,有的城市為了迎合外商投資者的好惡,不惜以更改規(guī)劃為代價(jià),把規(guī)劃中的城市道路按外商的意志變成廠房,不僅破壞了城市規(guī)劃,而且也是對(duì)規(guī)劃法律的踐踏。凡此種種,都是規(guī)劃管理不到位或錯(cuò)位的表現(xiàn)。
　　切實(shí)履行政府對(duì)城市規(guī)劃的實(shí)施和監(jiān)督管理職能是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市規(guī)劃管理的重要環(huán)節(jié)。首先,要嚴(yán)把規(guī)劃審批關(guān)。按城鄉(xiāng)規(guī)劃法的要求,嚴(yán)格按規(guī)劃審批權(quán)限對(duì)各級(jí)各類規(guī)劃進(jìn)行審批,杜絕規(guī)劃由個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算的現(xiàn)象。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目選址的控制,做到“三個(gè)不建”:無(wú)詳細(xì)規(guī)劃不建、不符合規(guī)劃不建、違反規(guī)劃不建。其次,在規(guī)劃管理中,要嚴(yán)格按規(guī)劃要求實(shí)施建設(shè)。規(guī)劃是一種智力產(chǎn)品,是綜合各方面要素對(duì)城市空間資源進(jìn)行合理而科學(xué)的配置,既是法律也是科學(xué)。因此,在規(guī)劃修編年限內(nèi),政府的相關(guān)管理部門必須嚴(yán)格按規(guī)劃要求進(jìn)行土地的審批、選址、建設(shè)等。第三,必須嚴(yán)格依法對(duì)規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督管理。主要應(yīng)加大對(duì)違反城市規(guī)劃行為的查處力度。規(guī)劃執(zhí)法難,難在查處。查到了就一定要處理,不處理就等于縱容違法。例如,在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)違規(guī)亂建私房的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,建房戶要么形成既成事實(shí),要么與執(zhí)法人員對(duì)抗,執(zhí)法隊(duì)員被毆傷的事件時(shí)有發(fā)生。我們應(yīng)把對(duì)城市規(guī)劃的監(jiān)督管理納入城市綜合管理的范疇,規(guī)劃執(zhí)法要與國(guó)土執(zhí)法、建設(shè)執(zhí)法以及公安部門和人民法院聯(lián)合起來(lái),對(duì)阻礙規(guī)劃執(zhí)法的,公安部門要立即采取強(qiáng)制措施;對(duì)拒不按規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的,應(yīng)該申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。實(shí)踐證明,這種與司法機(jī)關(guān)相結(jié)合的多部門聯(lián)動(dòng)的規(guī)劃執(zhí)法管理模式具有較好的執(zhí)法效果。
　　
　　
　　五、結(jié)束語(yǔ)
　　二十一世紀(jì)是人類創(chuàng)造空前文明，同時(shí)也是地球上的自然資源與生態(tài)資源遭到破壞的極致。城市、建筑、環(huán)境之間的矛盾日益嚴(yán)重。城市規(guī)劃是人類文明進(jìn)步和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的重要舞臺(tái)。人類必須同大自然協(xié)調(diào)一致，運(yùn)用知識(shí)建設(shè)一個(gè)更和諧的人類舞臺(tái)，實(shí)現(xiàn)自然、社會(huì)和人居環(huán)境和諧有機(jī)的結(jié)合。
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